II SA/Kr 457/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Iwona Niznik-Dobosz SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 7 lutego 2018 roku, znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania skargę oddala Prezydent Miasta K., działając w trybie art. 149 § 3 kpa, postanowieniem z 25.09.2017 r. odmówił na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K., wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną Nr [...] z 10.11.2016 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz nadbudowę kominów na budynku na działce nr [...] obr. [...]. Stanowisko swoje Prezydent Miasta K. uzasadnił tym, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony. Na postanowienie to wniosła zażalenie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] podnosząc, że przysługuje jej przymiot strony postępowania ponieważ posiada działki graniczące z terenem inwestycji na które inwestycja ta będzie niekorzystnie oddziaływać. Wojewoda postanowieniem z dnia 7 lutego 2018r. nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 4, w związku z art. 144 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. l pkt. 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2017.1332 j.t.), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o wznowieniu postępowania przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż przepis art. 149 § 3 kpa może być stosowany wyłącznie w sytuacji, gdy jest rzeczą oczywistą, ponad wszelką wątpliwość, nie wymagającą żadnego postępowania ani dodatkowych dowodów, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie występuje, ponieważ dla oceny zagadnienia wymagana jest szczegółowa analiza projektu budowlanego, dlatego postanowienie nie może się ostać w obiegu prawnym. Do wydania postanowienia w trybie art. 149 § 3 kpa organ musi posiadać od razu jednoznaczne i niezbite dowody przemawiające za słusznością takiego rozstrzygnięcia. Już z treści samego obszernego postanowienia wynika, że aby zbadać kwestie przymiotu strony, organ I instancji zmuszony był do działania, które polegało na analizie projektu budowlanego w świetle obowiązujących przepisów prawa, mającej na celu sprawdzenie poprawności ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, z uwzględnieniem wszystkich aspektów możliwego oddziaływania inwestycji, oraz ponowne ustalenie kręgu stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 10.11.2016 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz nadbudowę kominów na budynku na działce nr [...] obr. [...]. Tego rodzaju postępowanie może być przeprowadzone wyłącznie po wznowieniu postępowania, czego organ I instancji nie dokonał. Dopiero bowiem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ I instancji może przeprowadzić postępowanie w celu zbadania, czy zachodzą okoliczności określone w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz czy okoliczność ta miała, i jaki wpływ na wydanie decyzji. W toku wznowionego postępowanie zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 10.11.2016 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, organ I instancji zobowiązany jest dołączyć do akt dowody świadczące o przeprowadzeniu ww. analizy projektu budowlanego. Ustalenia w tym zakresie dokonane przez organ I instancji po wznowieniu postępowania, mają priorytetowe znaczenie w sposobie załatwienia sprawy i wydania - rozstrzygnięcia końcowego, w trybie art. 151 kpa. P. M. wniósł na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, zarzucając naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego: - art. 149 § 3 i 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie organu l instancji o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane nieprawidłowo, - art. 7 i 77 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia postanowienia organu l instancji, - art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia organu l instancji. W szczególności wskazano, iż okoliczność czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny podlega badaniu przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania, a ustalenie, że podanie nie pochodzi od strony powinno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku dochodzi do sytuacji, w której bez żadnej weryfikacji mogłyby być wszczynane postępowania nadzwyczajne względem ostatecznych decyzji administracyjnych, ze wszystkimi tego negatywnymi konsekwencjami dla adresatów decyzji. Samo wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę może utrudnić uzyskanie finasowania dla realizowanego przedsięwzięcia, jak również może istotnie utrudnić sprzedaż lokali realizowanych w ramach inwestycji, gdyż uzyskanie kredytu hipotecznego na zakup lokalu w inwestycji, co do której toczy się postępowanie nadzwyczajne, jest właściwie niemożliwe. W związku z tym, zdaniem skarżącego, organy powinny z dużą ostrożnością podchodzić do inicjowania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych względem decyzji, które już funkcjonują w obrocie prawnym i wywołują określone skutki. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie sposób pogodzić z wyrażoną w art. 16 kpa zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, z której wynika, decyzje te mogą podlegać wzruszeniu tylko w wyjątkowych sytuacjach, co według skarżącego odnosi się nie tylko do samego eliminowania ostatecznych decyzji administracyjnych z obrotu prawnego, ale również do oceny zasadności wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro w postępowaniu zwykłym organ powinien przed wszczęciem postępowania zbadać, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego w danej sprawie interes prawny (a w przypadku negatywnej oceny powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a kpa), to tym bardziej analiza taka powinna być przeprowadzana przed inicjowaniem postępowań administracyjnych względem ostatecznych decyzji administracyjnych. W przypadku gdy brak przymiotu strony jest ewidentny i wynika wprost z dokumentów posiadanych przez organ, organ ma prawo odmówić wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 149 § 3 kpa, bez konieczności prowadzenia w sprawie długotrwałego postępowania wyjaśniającego. W ocenie skarżącego z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Nawet bowiem pobieżna analiza sprawy pozwala ustalić, że należące do spółdzielni działki, pełniące wyłącznie funkcje komunikacyjne, w związku z realizacją objętej pozwoleniem na budowę inwestycji nie doznają żądnych ograniczeń w ich zagospodarowaniu, czy też w możliwości ich wykorzystywania zgodnie z przeznaczeniem. To, że organ l instancji w sposób bardzo drobiazgowy opisał uwarunkowania wskazujące na brak podstaw do włączenia należących do spółdzielni nieruchomości do obszaru oddziaływania inwestycji nie oznacza, że kwestia ta była skomplikowana i wymagała przeprowadzenia rozbudowanego postępowania dowodowego. Wręcz przeciwnie, okoliczności te wynikały jednoznacznie z projektu budowlanego, a rola organu w tym przypadku ograniczyła się do opisania usytuowania inwestycji względem nieruchomości spółdzielni i przywołania obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, które mają znaczenie przy ustalaniu zakresu oddziaływania inwestycji. W ocenie skarżącego nie sposób przyjmować, że podjęte w tym zakresie działania organu nie mogły być przeprowadzone przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Nadto treść uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie spełnia ustawowych wymogów. Brak jest przede wszystkim odniesienia się do wskazywanych przez organ l instancji okoliczności uzasadniających wydanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Organ odwoławczy z góry założył, że w tej sprawie powinno być wydane postanowienie o wznowieniu postępowania, czego konsekwencją było całkowite zignorowanie argumentacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 25 września 2017 roku. Wskazano także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 1999 roku III SA 1756/99, LEX nr 47228, iż brak podania w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia z jednej strony uniemożliwia dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia rozstrzygnięć niezawierających prawidłowego uzasadnienia wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem sporu było czy w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie tj. powołania się przez składającego podanie o wznowienie postępowania na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa., tj. okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, powinno w sytuacji gdy istnieją wątpliwości co do legitymacji materialnoprawnej wnoszącego takie podanie, skutkować wydaniem na podstawie art. 149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania a kwestia legitymacji podlega badaniu w dalszym postępowaniu, czy jak twierdzi skarżący kwestia czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny podlega badaniu przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania, a ustalenie, że podanie nie pochodzi od strony powinno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż w sytuacji gdy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialno prawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 kpa. Zatem na etapie badania wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją organ nie prowadzi żadnego postępowania wyjaśniającego, czy też dowodowego w kierunku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lecz jedynie ocenia spełnienie/zaistnienie formalnych podstaw/przesłanek dla wznowienia postępowania. Na tym etapie postępowania organ nie jest uprawniony do badania, czy istotnie wnioskodawcy przysługuje, przymiot strony. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2017 r. II SA/Kr 1136/17). Zatem w przypadku wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (niezawiniony brak udziału w postępowaniu) organ w zasadzie ma obowiązek wznowić postępowanie na podstawie art. 149 § 1 kpa (tylko oczywisty brak przymiotu strony mógłby na tym etapie postępowania prowadzić do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa), a następnie w toku wznowionego postępowania zbadać, czy osoba składająca wniosek jest stroną postępowania i czy faktycznie przyczyny wznowienia postępowania miały miejsce. Innymi słowy jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 kpa, a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012, II OSK 821/11 LEX nr 1219264, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2016r. II SA/Kr 708/16, LEX nr 21184620. W kontrolowanej sprawie z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wprost wynika, iż naruszył w/w wymogi, ponieważ mając wątpliwości co do przymiotu strony wnioskodawcy, przeprowadził drobiazgową analizę w tym zakresie z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo działek wnioskodawcy względem działki inwestora, nie poprzedzoną wszczęciem postępowania wznowieniowego, co skutkowało prawidłowym postanowieniem organu odwoławczego uchylającego to postanowienie i wszczynającym postępowanie wznowieniowe. Wobec tego niezasadne są zarzuty skargi zmierzające do wskazania, iż okoliczność braku przymiotu strony wnioskodawcy była oczywista dla organu I instancji. Organ ten dokonał bowiem szczegółowej merytorycznej oceny kwestii interesu prawnego wnioskodawcy, a nie ograniczył się do prostego stwierdzenia o oczywistości braku takiego interesu. Niezasadne są w ocenie Sądu również zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, w tym braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy braku przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia postanowienia organu l instancji. Jak wyżej wskazano organ odwoławczy w sposób jasny wskazał na podstawę prawną i faktyczną swojego rozstrzygnięcia tj. iż wystąpiły wątpliwości co do interesu prawnego wnioskodawcy, które winny być rozstrzygane we wznowionym postępowaniu, przytaczając również stanowisko NSA to potwierdzające. Z uwagi na to organ odwoławczy wskazał na wszystkie istotne dla swojego rozstrzygnięcia okoliczności, prowadzące do zastosowania konkretnie przytoczonych przepisów. Zatem podstawy uchylenia postanowienia organu l instancji były jasne i przekonywujące. Brak odniesienia się do wskazywanych przez organ l instancji okoliczności uzasadniających wydanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania wynika z wyżej opisanego stanowiska, iż organ ma obowiązek wznowić postępowanie na podstawie art. 149 § 1 kpa, a tylko oczywisty brak przymiotu strony mógłby na tym etapie postępowania prowadzić do odmowy wznowienia postępowania, co w kontrolowanej sprawie nie wystąpiło. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.