II OSK 622/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W., A. T., K. Z. i D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3080/17 w sprawie ze skargi K. W., A. T., K. Z. i D. B. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 7 maja 2015 r. nr XI/195/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. W., A. T., K. Z. i D. B. solidarnie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3080/17 oddalił skargę K. W., A. T., K. Z. i D. B. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady m. st. Warszawy z 7 maja 2015 r. nr XI/195/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Zwoleńskiej – część I (dalej: plan miejscowy). Sąd I instancji stwierdził, że niezasadnie skarżący twierdzą, iż kwestionowane ustalenia planu (część tekstowa oraz graficzna) nie respektują art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej: upzp). Zarzut ten mógłby dotyczyć ewentualnie studium, ponieważ ww. przepis wskazuje zasady sporządzenia studium. Tymczasem przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest studium, ale miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Fakt, że działki skarżących położone są na terenach, które wobec braku planu mogły być zabudowywane zgodnie z funkcją wynikającą z wykonywanej na potrzeby wydania decyzji wz analizy terenu nie oznacza, iż uchwalany plan może i powinien takie przeznaczenie przewidywać. Plan musi być bowiem zgodny ze studium. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że tereny, na których położone są działki skarżących, w studium przewidziane były jako tereny zieleni urządzonej [...], gdzie ustalono ochronę i utrzymanie funkcji, zakaz zmniejszania powierzchni terenu oraz zachowanie powierzchni biologicznie czynnej w wysokości minimum 70%. Natomiast podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż działki objęte skargą położone są w obszarze Systemu Przyrodniczego Warszawy SPW, który pełni nadrzędne funkcje przyrodnicze (biologiczną, klimatyczną i hydrologiczną), a nadto, że położone są na terenie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, jak również fakt, iż w opracowaniu ekofizjograficznym wskazano na właściwości gleby występującej na tym obszarze, czyni je bezspornie uzasadnionymi i wyjaśnia racjonalność przeznaczenia tych terenów na funkcje zieleni urządzonej oznaczone w planie symbolem [...]. Powyższe pozwala także uznać, że nie dopuszczono się przy sporządzaniu planu nadużycia władztwa planistycznego. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez przyjęcie, że naruszenie zasad sporządzania studium planu miejscowego, w którym nie uwzględniono uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, podlega wyłącznie na etapie sporządzania studium i nie może być zaskarżone na etapie uchwalenia planu miejscowego, przy jednoczesnym braku odniesienia się przez Sąd do faktu złożenia przez skarżących zastrzeżeń do studium; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do WSA w Warszawie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutów skarżących naruszenia art. 28 pkt 1 upzp, - art. 133 § 1 Ppsa poprzez oparcie orzeczenia również na podstawie dokumentów nieznajdujących się w aktach sprawy tj. przedstawionym przez organ na rozprawie 23 maja 2018 r. opracowaniu ekofizjograficznym, przy czym opracowanie to nie zostało udostępnione stronom na żadnym etapie postępowania zarówno przy sporządzaniu studium jak i uchwalaniu planu miejscowego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem. 4.3. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Ocenił bowiem legalność zaskarżonego planu oraz wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów, wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika dlaczego skargę oddalono. Zostało wyjaśnione dlaczego Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych ustaleń planu miejscowego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada więc wymogom art. 141 § 4 Ppsa. 4.4. Także zarzut naruszenia prawa materialnego jest całkowicie niezasadny, ponieważ w ramach oceny legalności planu miejscowego Sąd I instancji nie dokonywał oceny legalności studium, które jest odrębną uchwałą podlegającą odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 upzp stanowi jednoznacznie, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu i nie stanowi on wzorca kontrolnego do oceny legalności planu miejscowego. 4.5. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. Sąd I instancji wydał bowiem wyrok na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Opracowanie ekofizjograficzne znajduje się w materiale aktowym. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w ramach powyższego zarzutu nie podlega ocenie kwestia udostępnienia stronom akt sprawy, a tym bardziej kwestia udostępnienia tego opracowania przy sporządzaniu studium jak i uchwalaniu planu miejscowego. NSA zauważa jednocześnie, że powołane opracowanie ekofizjograficzne nie było jedynym dokumentem, na który powołał się Sąd Wojewódzki w swoim orzeczeniu. O zasadności przeznaczenia terenu [...] pod tereny zieleni urządzonej świadczy także fakt, że ww. działki położone są w obszarze Systemu Przyrodniczego Warszawy oraz Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. 4.6. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.