II SA/Gl 42/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi A.M. i S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. ustalił na wniosek H. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie garażu z częścią gospodarczą (w ramach postępowania legalizacyjnego) na działce nr 1 ob. [...] przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Organ wskazał, że o wszczęciu postępowania w sprawie powiadomiono strony postępowania, w tym między innymi I. K., która nie podjęła awizowanej korespondencji w terminie. W toku postępowania organ otrzymał od A. M. i S. M. pisemną informację, że jedna ze stron postępowania – I. K. nie żyje, jednak z uwagi na brak możliwości weryfikacji tej informacji (z powodu zbyt małej ilości danych adresowo-imiennych oraz braku jakichkolwiek wiarygodnych dokumentów w tym zakresie), organ uznał, że I. K. nie można wykluczyć z kręgu stron postępowania i również do niej należy skierować wydaną decyzję. Po rozpoznaniu odwołania A. M. i S. M. od wskazanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej też jako SKO), decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało ją w mocy. W dniu [...] r. (data wpływu do organu) A. M. i S. M. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., którą otrzymali w dniu [...] r. W uzasadnieniu żądania podnieśli, że są niezadowoleni z treści decyzji, która w ich ocenie została wydana w wyniku przestępstwa i została skierowana do osoby nieżyjącej, niebędącej stroną postępowania, to jest do I. K., która ponadto nigdy nie mieszkała pod adresem wskazanym w treści decyzji, w latach 80-tych wyjechała do Niemiec i tam już zmarła. W tym względzie SKO oparło się ich zdaniem na fałszywych danych podawanych przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że objęta wnioskiem decyzja SKO została wydana w wyniku przestępstwa i z mocy prawa podlega unieważnieniu. Stwierdzili, że H. S. nie spełniał warunków do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy ani "na budowę", nie dysponował prawem do nieruchomości, we wniesionym wcześniej do sądu cywilnego wniosku o zasiedzenie zataił, że na objętym nim terenie istnieje samowolnie zrealizowany garaż, mapa z opisem, którą się posługiwał, została sporządzona przez geodetę w wyniku przestępstwa, od garażu nigdy nie płacił podatku i powinien on zostać rozebrany. Jako podstawę prawną swojego żądania A. M. i S. M. powołali przepis art. 145 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 dalej – kpa). W oparciu o ten wniosek SKO postanowieniem z dnia [...] r. powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa wznowiło postępowanie administracyjne. Postanowieniem z tej samej daty wszczęło też postępowanie nieważnościowe w zakresie podstaw wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 i 7 kpa. W dniu [...] r. (data wpływu do organu) A. M. i S. M. złożyli kolejne pismo, w którym sprecyzowali, że domagają się stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4, 5 i 7 kpa. Zarzucili, że w wyniku przestępstwa wydający decyzję o warunkach zabudowy Naczelnik Wydziału zadysponowała ich prywatną własnością w postaci ich drogi wewnętrznej, co stanowi kradzież. Po rozpoznaniu sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności, wydaną na podstawie art. 158 § 1 kpa decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odmówiło stwierdzenia nieważności swojej w/w decyzji z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ administracyjny zaakcentował, że wbrew wywodom A. M. i S. M. decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną. Na powyższą decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli A. M. oraz S. M. Skarżący wskazali, że H. S. postawił garaż na działce nr 1 ob. [...] przy ul. [...] w S. nielegalnie. Postawiony garaż uniemożliwia skarżącym przejazd na ich działkę. Zaakcentowali, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] jest obarczona wadą prawną, gdyż została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania. Warunki zabudowy H. S. uzyskał bo ma w Urzędzie Miejskim w S. znajomości. SKO w sprawie warunków przebudowy nie zażądało złożenia przez H. S. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Stwierdziło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ma obowiązku wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku postępowania sądowego skarżący wywodzili jak w skardze, zwracając uwagę na uciążliwości związane z istniejącym już garażem, oraz podkreślając, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach jest obarczona wadą nieważności z powodu skierowania jej do osoby nieżyjącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie mogła się ostać albowiem została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej ustawa p.p.s.a.), które to naruszenie Sąd nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) wziął pod uwagę z urzędu. Instytucja stwierdzenia nieważności uregulowana została przepisami art. 156 – 159 kpa i ma na celu usuwanie z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień, od których przysługiwało zażalenie, w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest zarazem samodzielnym postępowaniem administracyjnym i stanowi jeden z wyjątków od wynikającej z art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej. Z tych też względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie jednej z ustawowych przyczyn nieważności. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia, poza przypadkami, gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Przystępując do badania nieważności decyzji czy zaskarżonego postanowienia organ orzekający musi mieć na uwadze przede wszystkim zdolność do rozpoznania wniosku w tym zakresie, w kontekście przepisów regulujących kwestie wyłączenia pracowników organu. Obowiązek ten wynika wprost z treści art. 24 kpa. W niniejszej sprawie Kolegium nie dochowało należytej staranności w tym zakresie. Objęta wnioskiem i postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzja SKO w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. została wydana w składzie, w którym funkcję przewodniczącego i sprawozdawcy pełnił R. S. Jednocześnie ten sam członek Kolegium brał również udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz pełnił funkcję przewodniczącego składu orzekającego, który wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. nr [...]. Dlatego też zdaniem Sądu doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa. Bowiem opisana sytuacja procesowa stwarzała podstawy do wyłączenia wymienionego pracownika organu. Członek składu orzekającego Kolegium, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu zwykłym w trybie odwoławczym podlega bowiem wyłączeniu z mocy ustawy w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej a jego udziałem i to na każdym etapie postępowania nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 680/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, tak samo wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2469/15 LEX nr 2102201). Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 27 § 1 kpa dokonana w zgodzie z art. 7 i art. 8 kpa wymaga, aby pod pojęciem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której członek organu kolegialnego kontroluje, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji. Wprawdzie kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, jednak zasada praworządności wymaga, aby tej oceny dokonał bezstronny organ. W świetle powyższego stwierdzić należy, że członek składu SKO rozpoznający sprawę w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej z jego udziałem ostatecznej decyzji podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa, na każdym etapie tego postępowania. Przy czym przesłanka wyłączenia członka Kolegium ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa i w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 201 p.p.s.a.. Uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu ziszczenia się stwierdzonej wyżej podstawy wznowieniowej czyni bezprzedmiotowym ustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów jako przedwczesnych. Sąd przyjął przy tym, że wskazana w rozdzielniku objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji SKO z dnia [...] r. I. K. nie była uczestnikiem zarówno postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego skoro, jak to ustalił Sąd, zmarła jeszcze przed wszczęciem tych postępowań. Wynika to z treści pisma Urzędu Stanu Cywilnego w S. z dnia [...] r.(karta 62 akt sądowych) oraz zaświadczenia tego urzędu (k. 67 akt sądowych). Należało zatem przyjąć, że odnośnie tej sprawy nie zaistniała podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. mr