II FSK 323/18

Dnia 24 maja 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Stanisław Bogucki po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. S.. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 524/17 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K. S. na tytuł wykonawczy Prezydenta Miasta K. z dnia 8 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie postępowania egzekucyjnego w przedmiocie opłaty za parkowanie postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2017 r. o sygn. I SA/Ke 524/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę K. S. (dalej: skarżący) na tytuł wykonawczy wystawiony przez Prezydenta Miasta K. (dalej: wierzyciel) z dnia 8 października 2013 r. o nr [...] w przedmiocie postępowania egzekucyjnego w przedmiocie opłaty za parkowanie. Jako podstawę prawną powołano art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Postanowienie (podobnie jak inne powoływane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Kielcach do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu - adwokata), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował także wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, a także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: (1) art. 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych w sytuacji, gdy mamy do czynienia z rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej postępowania administracyjnego; (2) art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.) w związku z art. 33 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) poprzez niewezwanie skarżącego do sprecyzowania zarzutów pisma i uznanie przez sąd administracyjny, że jest to pismo w toku sprawy niepodlegające kognicji sądów administracyjnych. 2.2. Wierzyciel nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów i z tego względu podlega oddaleniu. Wymaga zaakcentowania, że stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na datę wszczęcia w rozpatrywanej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego (tj. datę wniesienia skargi) znajduje on zastosowanie w tej sprawie. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w sytuacji, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny może sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. 3.2. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Kielcach trafnie uznał, że zaskarżony tytuł wykonawczy nie podlega kognicji sądu administracyjnego jako niemieszczący się w katalogu spraw, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, tj. art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Wymaga podkreślenia, że rozpatrywana sprawa dotyczy postępowania egzekucyjnego, które to postępowanie jest postępowaniem sformalizowanym, szczegółowo uregulowanym w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i sprowadza się do oceny, czy tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji może stanowić czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Tytuł wykonawczy stanowi tym samym warunek dopuszczalności egzekucji. Mimo, że odpis tytułu wykonawczego jest doręczany zobowiązanemu, dokument ten nie jest wprost do niego adresowany. Tytuł wykonawczy nie tworzy po stronie zobowiązanego uprawnień czy obowiązków wynikających z przepisów prawa, stanowi dla zobowiązanego o treści niewykonanego obowiązku. Tytuł wykonawczy nie będąc postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., nie podlega kontroli sądu administracyjnego na tej podstawie. Ponadto tytuł wykonawczy nie wywołuje skutków prawnych, zanim nie zostanie skierowany do egzekucji przez organ egzekucyjny. Dlatego jego kwestionowanie przed wszczęciem egzekucji jest przedwczesne. Doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego wszczyna egzekucję administracyjną, w trakcie której zobowiązanemu przysługuje wiele środków prawnych wyraźnie przewidzianych przez ustawodawcę, w tym w szczególności prawo do wniesienia zarzutów (por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2013 r., II FSK 2866/13). Z uwagi na to, że tytuł wykonawczy nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, jak również nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., II GSK 2415/13), samo jego wystawienie ma charakter czynności technicznej, która nie mieści się w katalogu spraw, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie sposób pominąć, że sporządzony według ustalonego wzoru tytuł wykonawczy zawiera (stosownie do art. 27 u.p.e.a.) adresowane do zobowiązanego pouczenie o przysługującym mu w terminie siedmiu dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgłoszone przez zobowiązanego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego rozpatruje organ egzekucyjny w trybie określonym przepisem art. 34 u.p.e.a. Uzyskawszy stanowisko wierzyciela, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, na które zobowiązanemu przysługuje zażalenie. Wniesienie zażalenia na takie postanowienie otwiera drogę do rozpatrzenia zarzutów przez organ wyższego stopnia, a następnie - w sytuacji jego nieuwzględnienia - dopuszczalnym czyni wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji sąd administracyjny rozpatruje skargi na ostateczne postanowienia wydane na skutek zgłoszonych zarzutów. 3.3. Mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącego ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, należy stwierdzić, że w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje bowiem wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2014 r., I FPS 3/13; postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2014 r., II FSK 1864/14; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., GSK 1412/04).