II FSK 3190/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA: Beata Cieloch (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Alina Rzepecka, , po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T. sp.k. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 110/17 w sprawie ze skargi T. sp.k. z siedzibą w P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od T. sp.k. z siedzibą w P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I.1. Zaskarżonym wyrokiem z 24 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 110/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. spółka komandytowa w P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z 5 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania egzekucyjnego. I.2. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że postanowieniem z 5 grudnia 2016 r. Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. z 5 października 2016 r. odmawiające Spółce zgody na udostępnienie akt postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego I. sp. z o.o. W uzasadnieniu postanowienia podano, że Dyrektor Oddziału ZUS prowadzi postępowanie egzekucyjne w stosunku do zobowiązanego, podczas którego dokonał zajęcia wierzytelności u Spółki skarżącej, która z kolei zwróciła się o udostępnienie akt sprawy egzekucyjnej. Uzasadniając swój interes prawny wskazała, że organ egzekucyjny postanowieniem z 1 czerwca 2016 r. określił jej w związku z dokonanymi zajęciami wierzytelności wysokość kwoty nieprzekazanej organowi egzekucyjnemu. Organ egzekucyjny odmówił zgody na udostępnienie akt, sporządzania z nich notatek, kopii, odpisów, uwierzytelniania takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów dotyczących postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu odwoławczego odmowa taka była uzasadniona. Prawo do wglądu w akta sprawy przysługuje stronie postępowania, zaś Skarżąca nie ma przymiotu strony postępowania egzekucyjnego. Wskazano w tym zakresie na art. 28 i art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 21 ze zm.; dalej K.p.a.) oraz art. 1 pkt 13 i 21 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.; dalej u.p.e.a.). Skarżąca stała się jedynie stroną postępowania wpadkowego w sprawie określenia kwoty nieprzekazanej. Postępowanie to wynikało z niewykonania nałożonego na nią obowiązku, jako dłużnika zajętej wierzytelności. Skarżąca ma przy tym prawo dostępu do akt sprawy w zakresie określenia kwoty nieprzekazanej przez nią organowi z tytułu zajęcia wierzytelności. W momencie dokonania zajęcia wierzytelności, dłużnik zajętej wierzytelności uzyskuje status podmiotu uczestniczącego w postępowaniu egzekucyjnym, nie jest jednak stroną takiego postępowania, więc nie ma możliwości domagania się udostępnienia akt sprawy. I.3. W skardze do WSA Spółka zarzuciła naruszenie art. 73 § 1 w zw. z art. 28 § 1 K.p.a. przez uznanie, że nie przysługuje jej prawo wglądu w całość akt sprawy egzekucyjnej wobec braku posiadania przymiotu strony, podczas gdy stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny i obowiązek, a w związku z wydanym postanowieniem przez organ z 1 czerwca 2016 r., uzyskanie informacji co do stanu rozliczenia wpłat dokonanych przez dłużnika i organy egzekucyjne ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną Skarżącej jako poddłużnika zajętej wierzytelności. W dokumentach dotychczas jej udostępnionych nie ma informacji niezbędnych do wykazania zasadności twierdzeń co do zbiegu egzekucji, czy sposobu dokonywania wpłat przez dłużnika, do czego również zobowiązywał Skarżącą organ. Zatem Skarżąca nie ma możliwości wykonywać wezwań organu bez uzyskania dostępu do całości akt egzekucyjnych, co sprzeczne jest z art. 7 i art. 8 K.p.a. I.4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. I.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w u.p.e.a. brak jest przepisów regulujących dostęp do akt sprawy, jednak na podstawie art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Powyższe uprawnienia przysługują stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony (organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu oraz prokurator). Przepis ten realizuje zasadę względnej jawności akt postępowania, co oznacza, że brak jest podstaw, aby każdy podmiot mógł żądać od organu udostępnienia będących w jego posiadaniu akt prowadzonego postępowania. Przepis ten w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio, co oznacza, że należy uwzględnić specyfikę tego postępowania i w szczególności ustalić, kto jest jego stroną. Stronami postępowania egzekucyjnego jest wierzyciel, czyli podmiot żądający wykonania obowiązku (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.) oraz zobowiązany, czyli wymieniona w ustawie osoba, która w terminie nie wykonała m.in. obowiązków o charakterze pieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). W postępowaniu egzekucyjnym mogą brać udział również i inne podmioty, takie jak: biegły skarbowy, pracodawca, czy też wierzyciel zajętej nieruchomości (art. 1a – odpowiednio pkt: 1, 10 i 3). Na podmioty te nakładane są określone obowiązki, które w trakcie tego postępowania muszą one wykonać. Nie stają się one jednak przez to stroną postępowania egzekucyjnego, gdyż postępowanie egzekucyjne zmierza bezpośrednio do zrealizowania przez zobowiązanego obowiązku nałożonego przez wierzyciela. Tylko zatem tym podmiotom można przypisać status strony. Działania innych podmiotów występujących w toku postępowania, w tym organu egzekucyjnego, mają jedynie na celu pomoc w doprowadzeniu do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji. Dotyczy to między innymi dłużnika zajętej wierzytelności. Zdaniem Skarżącej dłużnik zajętej wierzytelności uczestniczy w postępowaniu egzekucyjnym, a z chwilą zajęcia poddłużnik zyskuje status podmiotu postępowania egzekucyjnego. WSA zgodził się z tym stanowiskiem, jednak wskazał, że czym innym jest uzyskanie statusu podmiotu postępowania egzekucyjnego, a czym innym uzyskanie statusu strony takiego postępowania. Nieuprawnione jest zatem stanowisko, że w momencie dokonania zajęcia wierzytelności, jej dłużnik uzyskuje status strony postępowania egzekucyjnego. Dłużnik zajętej wierzytelności ma jedynie za zadanie wykonanie określonych obowiązków wynikających z art. 89 i nast. u.p.e.a. W szczególności nie staje się on zobowiązanym wierzyciela występującego o wykonanie obowiązku wynikającego z wystawionego tytułu wykonawczego. Ma on jedynie wykonać obowiązki z tytułu dokonanego zajęcia i jego status nie zmienia się, jeżeli organ egzekucyjny wymusi na nim przekazanie wierzytelności. Skarżąca nie może więc twierdzić, że jest stroną postępowania egzekucyjnego i dlatego przysługuje jej prawo wglądu do akt postępowania egzekucyjnego w zakresie nieograniczonym. Zdaniem WSA Skarżąca nie posiada zresztą interesu prawnego w udostępnieniu jej całości akt egzekucyjnych. Niespornym bowiem jest, że akta zostały Skarżącej udostępnione w zakresie dotyczącym zastosowanego środka egzekucyjnego, jakim było zajęcie wierzytelności. W zakresie badania interesu prawnego WSA odwołał się do art. 28 k.p.a., w którym mowa jest o interesie prawnym, pozwalającym na przyznanie określonemu podmiotowi statusu strony postępowania. Powyższy przepis wyznacza jednak jedynie ramy, w jakich następuje ustalanie interesu prawnego, natomiast nie stanowi samoistnej normy prawnej. Przepis ten musi być zawsze interpretowanym w związku z normami prawa materialnego. Z tych bowiem przepisów może być wyprowadzone pojęcie strony. Podmiot twierdzący, że posiada interes prawny, jest zatem zobowiązany wskazać konkretny przepis prawa, z dyspozycji którego wywodzi źródło swoich uprawnień. Powinien również wykazać związek pomiędzy konkretną obowiązującą normą prawną a sytuacją, w której się znalazł, oraz powinien wykazać, że zastosowanie tej normy prawnej może mieć wpływ na jego sytuację prawną. Interes taki powinien być przy tym bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie określonej normy prawnej. Musi on być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Skarżąca tymczasem w toku całego postępowania, w tym na etapie skargi, nie powołała żadnego przepisu prawa, z którego mogłaby wywodzić interes prawny w dostępie do całości akt postępowania. WSA zauważył, że jedynym przepisem, który normuje sytuację prawną Skarżącej w toku postępowania egzekucyjnego, czyli który ma wpływ na jej prawa i obowiązki, jest art. 89 u.p.e.a., zgodnie z którym u dłużnika zajętej wierzytelności w momencie dokonania zajęcia powstają określone ograniczenia (zakaz uiszczania kwoty wynikającej z zajęcia do rąk zobowiązanego) oraz obowiązki (nakaz przekazania kwoty wynikającej z zajęcia organowi egzekucyjnemu oraz złożenia stosownego oświadczenia). Zdaniem WSA nie sposób jednak z treści tego przepisu wyprowadzić dla Skarżącej uprawnienia do przeglądania całości akt egzekucyjnych. Dłużnik zajętej wierzytelności ma jedynie wykonywać określone obowiązki wynikające z dokonanego zajęcia oraz powstrzymać się od podjęcia określonych działań. Dla wykonania tych obowiązków nie jest konieczna znajomość całości akt postępowania egzekucyjnego. Zbieg egzekucji czy też sposób dokonywania wpłat przez zobowiązanego, nie ma zaś żadnego wpływu na obowiązki wynikające z zajęcia wierzytelności. Obowiązki te są jasno określone i zrozumiałe. Sąd pierwszej instancji uznał więc, że ani Skarżąca nie wykazała istnienia interesu prawnego w dostępie do całości akt postępowania egzekucyjnego, ani WSA interesu takiego nie odnalazł. II. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego wyroku – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 73 K.p.a. przez uznanie, że Skarżąca jako dłużnik zajętej wierzytelności nie ma interesu prawnego w zapoznaniu się z całością akt egzekucyjnych dotyczących spółki z o.o., a jedynie obowiązany jest do wypełnienia obowiązków wynikających z art. 89 u.p.e.a., podczas gdy następstwem doręczenia ostatecznego postanowienia z 1 czerwca 2006 r. Skarżące jest wejście poddłużnika w sytuację procesową zobowiązanego, stąd koniecznym jest uzyskanie pełnych informacji o stanie postępowania egzekucyjnego. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. III. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. IV.1. Ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie także, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja skargi kasacyjnej w zasadzie wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, które w tej sprawie nie zachodzą (art. 183 § 1 p.p.s.a.), oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania, czy też korygowania zarzutów strony skarżącej. W sprawie tej skargę kasacyjną oparto jedynie na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazać więc trzeba, że zarzut naruszenia przepisów postępowania musi być postawiony wyraźnie, to znaczy - należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, a także wykazać, że wpływ tego naruszenia na wynik sprawy mógł być na tyle istotny, że gdyby nie to uchybienie, to Sąd pierwszej instancji podjąłby inne rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny przy braku wskazania naruszenia konkretnego przepisu nie może zgadywać na podstawie argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej, o który przepis mogło stronie chodzić, zaś przy braku uzasadnienia konkretnego przepisu, nie może domniemywać, w jakim zakresie i dlaczego zdaniem strony doszło do naruszenia tego przepisu. W celu zachowania wysokich standardów skargi kasacyjnej, skarga ta jest obarczona tzw. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 p.p.s.a.) przenoszącym wymogi skargi kasacyjnej ze strony postępowania na profesjonalistę. IV.2. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej mierze Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 73 K.p.a., jednakże nie wskazała ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, o którą dokładnie jednostkę redakcyjną chodzi. Artykuł 73 K.p.a. składa się zaś z czterech paragrafów - § 1, 1a, 2 i 3. Pierwszy z nich – który był przedmiotem rozważań WSA – reguluje prawo strony do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, w tym również po zakończeniu postępowania. Jak wynika więc z tego przepisu dotyczy on prawa strony postępowania, a nie każdego podmiotu, który żądałby wglądu w akta. Nie ulega więc wątpliwości, że realizacja tego uprawnienia może odnosić się wyłącznie do podmiotu, który ma taki właśnie status w postępowaniu administracyjnym – status strony. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji stronami są zobowiązany (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.) oraz wierzyciel (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Skarżąca nie jest jednakże żadnym z nich. Jak słusznie ustalił Sąd pierwszej instancji Spółka skarżąca nie posiada też przymiotu Strony z uwagi na niewskazanie swojego interesu prawnego w świetle art. 28 K.p.a. Nie jest zatem stroną postępowania, więc nie przysługuje jej wskazane uprawnienie do wglądu w akta. Trafnie WSA wskazał, że art. 28 K.p.a. - zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - nie jest przepisem samoistnym. Jak zauważono - powyższy przepis wyznacza jedynie ramy, w jakich następuje ustalanie interesu prawnego, natomiast nie stanowi on samoistnej normy prawnej. Przepis ten musi być bowiem zawsze interpretowany w związku z normami prawa materialnego. Na taką zaś normę Spółka nie wskazała. W samej skardze kasacyjnej nie zarzucono zaś naruszenia art. 28 K.p.a. Jedyny przepis, który normuje sytuację prawną Spółki jako dłużnika zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego, to art. 89 u.p.e.a. Jak wynika z tego przepisu u dłużnika zajętej wierzytelności w momencie dokonania zajęcia powstają określone ograniczenia (zakaz uiszczania kwoty wynikającej z zajęcia do rąk zobowiązanego) oraz obowiązki (nakaz przekazania kwoty wynikającej z zajęcia organowi egzekucyjnemu oraz złożenia stosownego oświadczenia). Nie oznacza to jednak, że Spółka stała się stroną postępowania egzekucyjnego, a więc by należały jej się uprawnienia wynikające z art. 73 K.p.a. Dla wykonania obowiązków z art. 89 u.p.e.a. nie jest zresztą konieczna znajomość całości akt postępowania egzekucyjnego. W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 73 K.p.a. okazał się niezasadny. IV.3. Nie znajdując więc podstaw do uwzględnia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 209, art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.