III SA/Gd 17/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. C. i M. P.-C. na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Gminy Miasta S., ustalenia stawek opłat za postój w tych strefach oraz sposobu ich pobierania postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić solidarnie skarżącym M. C. i M. P.- C. uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 ( trzysta ) złotych. Uchwałą nr [...] z dnia 29 maja 2017 r. Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 -5, art. 13f ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), ustaliła strefę płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Gminy Miasta, stawki opłat za postój w tych strefach oraz sposób ich pobierania. W § 4 ust. 1 uchwały postanowiono, że zerowa stawka opłaty (bezpłatna karta abonamentowa) za postój pojazdów w SPP przysługuje mieszkańcom SPP (tj. osobom fizycznym, które wykażą tytuł prawny do zamieszkiwania w lokalach mieszkalnych usytuowanych przy ulicach objętych SPP lub ulicach przyległych do SPP, określonych w załączniku Nr 1 do niniejszej uchwały), na jeden ich prywatny pojazd, (tj. osoby te wykażą prawo do władania pojazdem samochodowym, uwidocznione w dowodzie rejestracyjnym lub w umowie leasingu, a prawo to przysługuje tym osobom jako prywatnym właścicielom, a nie w z związku z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą) oraz mieszkańcom SPP, prowadzącym działalność gospodarczą zarejestrowaną na terenie SPP, posiadającym prawo do władania pojazdem samochodowym uwidocznione w dowodzie rejestracyjnym lub w umowie leasingu. Bezpłatna karta abonamentowa wydawana jest na wniosek osoby uprawnionej. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku ze znacznym deficytem miejsc postojowych, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych oraz realizacji lokalnej polityki transportowej, uzasadnione było wprowadzenie strefy płatnego parkowania na całej długości ulicy [...], na ulicy [...] oraz terenie łączącym ul. [...] z [...]. Obszar ten stanowi zaplecze transportowo-parkingowe dla gości odwiedzających sopocką plażę, rekreacyjne tereny przyplażowe oraz dla korzystających z licznych obiektów turystyczno-hotelarskich oraz handlowo-usługowych. Wymienione wyżej ulice przynależeć będą do całorocznej podstrefy "J". Na wniosek mieszkańców oraz w związku z utworzeniem podstrefy "J" rozszerza się podstrefę "C" o nie objętą do tej pory strefę część ulic [...], [...] oraz rozszerza się podstrefę "G" o nie objętą do tej pory strefą część ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. Dodatkowo poza dotychczasową, podstawową stawką za czasowe abonamenty wprowadza się zmianę ustalającą zerową stawkę opłaty parkingowej dla mieszkańców SPP, prowadzących działalność gospodarczą zarejestrowaną na terenie SPP, posiadających prawo do władania pojazdem samochodowym, uwidocznione w dowodzie rejestracyjnym lub w umowie leasingu. M. Ch. i M. P.-Ch. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 tej uchwały. Zarzucili naruszenie: 1. art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 oraz 13b ust. 2, art. 13b ust.4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że przepisy te uprawniają organ do wykluczenia niektórych posiadaczy pojazdów - mieszkańców strefy płatnego parkowania - z możliwości uzyskania bezpłatnego abonamentu postojowego z powodu rodzaju zawartej umowy stanowiącej tytuł prawny do pojazdu, rodzaju dokumentu jakim posługuje się posiadacz pojazdu w celu wykazania prawa do uzyskania bezpłatnego abonamentu na parkowanie oraz z powodu miejsca zarejestrowania przez mieszkańca działalności gospodarczej; 2. art. 32 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała wyklucza prawo do uzyskania bezpłatnej karty abonamentowej przez osoby, które używają do celów prywatnych samochody służbowe i mieszkają na terenie strefy płatnego parkowania oraz przez osoby, które mieszkają w strefie płatnego parkowania, ale ich działalność gospodarcza jest zarejestrowana poza tą strefą i osoby, których prawo do władania samochodem nie zostało ujawnione w dowodzie rejestracyjnym lub w umowie leasingu. Zdaniem skarżących zapis w § 4 ust.1 uchwały uniemożliwia pewnej kategorii obywateli uzyskania bezpłatnych kart abonamentowych, pomimo tego, że są mieszkańcami płatnej strefy parkowania. Część osób prowadzących działalność gospodarczą może bezpłatnie korzystać z bezpłatnego parkowania na terenie Sopotu, a część osób - będących w takiej samej sytuacji -nie może z tego prawa korzystać, choć wszyscy są mieszkańcami tej samej strefy. Różni ich tylko rodzaj uprawnienia do samochodu, z którego korzystają, rodzaj dokumentu, który potwierdza ich uprawnienia do samochodu w dokumentach firmowych oraz miejsce zarejestrowania działalności gospodarczej. Są to kryteria, które nie powinny różnicować uprawnień obywateli będących w tej samej sytuacji faktycznej (mieszkają w tej samej strefie parkowania) i prawnej (prowadzą działalność gospodarczą i korzystają zgodnie przysługującym im prawem z samochodów służbowych), biorąc pod uwagę cel ustawy o drogach publicznych. Osoby będące w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej powinny być traktowane tak samo. Kryteria podziału na osoby, które bezpłatną kartę abonamentową mogą uzyskać i na osoby, które nie mają do tego prawa, przyjęte w zaskarżonej uchwale, są nieuzasadnione. Skarżący są mieszkańcami S.. Przedstawili komplet dokumentów, z których wynika ich prawo do samochodów (własność firmy, na którą są samochody) i co roku dokumenty te były wystarczające, w pismach z dnia 17 maja 2017 r. otrzymali jednak negatywną odpowiedź od Komendanta Straży Miejskiej w S., bowiem nie figurują w dowodzie rejestracyjnym ani w umowie leasingu samochodów, których miała dotyczyć bezpłatna karta abonamentowa. Uchwała uniemożliwia skarżącym bezpłatne parkowanie w okolicy miejsca ich zamieszkania wyłącznie dlatego, że korzystają z samochodów firmowych, a nie prywatnych i nie są jednocześnie ujawnieni w dokumentach pojazdu ani w umowie leasingu. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych podali, że organ winien mieć na uwadze zasadę równego traktowania obywateli przez organy państwowe oraz konieczność uwzględniania celu, jakiemu ma służyć ustanowienie strefy płatnego parkowania i przywileju bezpłatnego z niej korzystania. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że uchwała została podjęta celem zmniejszenia deficytu miejsc postojowych w SPP przeznaczonych dla osób fizycznych, faktycznie korzystających z kart abonamentowych celem zaspokojenia swoich własnych potrzeb mieszkaniowych, bądź potrzeb związanych z faktycznym prowadzeniem zarejestrowanej w SPP działalności gospodarczej osób fizycznych. Rozszerzenie kręgu uprawnionych do otrzymania karty abonamentowej na osoby prawne czy osoby fizyczne mieszkające w strefie SPP, a prowadzące działalność gospodarczą w formie osoby prawnej poza strefą SPP, bądź osoby fizyczne mieszkające w strefie SPP a posiadające tytuł prawny do władztwa nad pojazdem wystawiony na osobę prawną zarejestrowaną poza SPP doprowadziłoby do wypaczenia sensu istnienia ograniczeń w dostępie do miejsc postojowych. Rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do otrzymania karty abonamentowej na inne podmioty, w tym w szczególności na osoby prawne, doprowadziłoby do istotnego zwiększenia natężenia ruchu samochodowego na terenie ścisłego centrum miasta. Uchwała nie narusza art.32 Konstytucji RP, bowiem skarżący nie są w istotnie podobnej sytuacji prawnej do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Działalność gospodarcza spółki, której własnością są samochody, prowadzona jest poza SPP. Uchwała w treści § 4 ust. 1 nie dyskryminuje skarżących w ujęciu kryterium posiadania statusu właściciela pojazdu będącego osobą fizyczną w tym osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą zamieszkujących w SPP, uwidocznioną w dowodzie rejestracyjnym pojazdu lub umowie leasingu. Skarżący wykazali, że właścicielem pojazdu objętym wnioskiem skarżącej, oraz uprawnionym do korzystania z pojazdu objętego wnioskiem skarżącego jest w obu przypadkach ta sama osoba prawna, tj. "A" Sp. z o.o. Zgodnie z art. 12 k.s.h., z momentem wpisu do rejestru spółka uzyskuje osobowość prawną, stając się podmiotem jej praw i obowiązków, w tym momencie powstaje również odrębność majątku spółki od majątku wspólników, czy to pierwotnych założycieli, tak jak skarżący, czy wtórnych poprzez nabycie części udziałów, tak jak skarżąca. Przyjęcie koncepcji zaproponowanej przez skarżących poprzez samoistne przeniesienie praw majątkowych co do jednego elementu majątku osoby prawnej na osobę fizyczną, która jest de facto osobą sprawującą władztwo nad osobą prawną, stoi w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym w szczególności z zasadą odrębności majątku spółki kapitałowej od majątku jej wspólników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj. Dz.U. z 2016 r., poz.1440 ze zm.), zwana dalej "ustawą" stanowi w art. 13 ust. 1 pkt 1 , że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl art. 13b ust.3 ustawy , rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Zgodnie natomiast z art. 13 b ust. 4 ustawy, rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miasta z dnia 29 maja 2017 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Gminy Miasta, stawek opłat za postój w tych strefach oraz sposobu ich pobierania – w zakresie jej § 4 ust.1, dotyczącego ustalenia, że bezpłatna karta abonamentowa za postój pojazdów w SPP przysługuje mieszkańcom SPP (tj. osobom fizycznym, które wykażą tytuł prawny do zamieszkiwania w lokalach mieszkalnych usytuowanych przy ulicach objętych SPP lub ulicach przyległych do SPP, określonych w załączniku Nr 1 do uchwały), na jeden ich prywatny pojazd, (tj. osoby te wykażą prawo do władania pojazdem samochodowym, uwidocznione w dowodzie rejestracyjnym lub w umowie leasingu, a prawo to przysługuje tym osobom jako prywatnym właścicielom, a nie w z związku z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą) oraz mieszkańcom SPP, prowadzącym działalność gospodarczą zarejestrowaną na terenie SPP, posiadającym prawo do władania pojazdem samochodowym uwidocznione w dowodzie rejestracyjnym lub w umowie leasingu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz.446 ze zm., dalej u.s.g.), w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie doręczono organowi w dniu 5 października 2017 r. Po otrzymaniu w dniu 10 listopada 2017 r. odpowiedzi, skarżący w dniu 8 grudnia 2017 r. wnieśli niniejszą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W tej sytuacji spełnione zostały wymogi do wniesienia skargi przewidziane w art. 53 § 2 p.p.s.a, w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały, który stanowił, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jak wynika z przytoczonego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., ze skargą do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy może wystąpić skutecznie osoba która wykaże , że uchwałą tą naruszono jej interes prawny lub uprawnienie. Wnoszący skargę "musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną ( a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie (...) Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna ( akt stosowania prawa)" ("Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 808). Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko, że prawo do zaskarżania uchwał na podstawie omawianego przepisu przysługuje osobom, które wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego ( por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. , SK 30/02 OTK-A 2003, nr 8 , poz. 84 i z dnia 16 września 2008 r. , SK 76/06, OTK-A 2008, nr 7, poz.121). Z ugruntowanego orzecznictwa wynika więc, że interes prawny powinien być konkretny i realny. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. Należy wobec tego w danej sprawie wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływające negatywnie na sytuację prawną strony skarżącej. Należało zatem rozważyć, czy skarżący wykazali naruszenie ich interesu prawnego lub uprawnienia. Przedmiotowa uchwała Rady Miasta dotyczy ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych i stawek opłat za postój w tych strefach. Zaskarżona część uchwały natomiast - ustalenia zasad przysługiwania bezpłatnej karty abonamentowej za postój pojazdów samochodowych w takich strefach. Wskazane w treści skargi przepisy zostały przywołane w celu wykazania wadliwości zaskarżonej części uchwały. Są to przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczące opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i zasad ustalania stref płatnego parkowania oraz art. 32 Konstytucji RP stanowiący, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Przepisy te nie zawierają norm prawa materialnego, których naruszenie spowodować by mogło naruszenie - co wymaga podkreślenia - konkretnego interesu prawnego skarżących. W skardze skarżący powoływali się na fakt, że są mieszkańcami S. i zamieszkują w jednej ze stref płatnego parkowania. Podali też, że są właścicielami spółki , której samochodów służbowych używają do celów prywatnych, że prowadzą działalność gospodarczą, że nie korzystają z samochodów prywatnych, że prawo do samochodów wynika z własności firmy , "na którą są samochody". Nie powołali się przy tym na naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, który mógłby wskazywać na naruszenie ich interesu prawnego. W ocenie Sądu - z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała dotyczy zasad uiszczania opłat za postój pojazdów samochodowych, samo zamieszkanie w S. czy samo zamieszkanie w położonej w tym mieście strefie płatnego parkowania nie determinuje interesu prawnego skarżących. Odnosząc się z kolei do twierdzeń skarżących w kwestii samochodów wskazania wymaga, że z akt sprawy wynika, że każdy ze skarżących ubiegał się o uzyskanie bezpłatnej karty abonamentowej na inny pojazd. Wniosek skarżącej dotyczył samochodu, którego właścicielem jest "A" Spółka z o.o. z siedzibą w S. przy ul. [...], a skarżącego – samochodu, którego właścicielem jest firma "B" S.A. z siedzibą w G., która samochód ten oddała w leasing "A" Spółce z o.o. z siedzibą w S. przy ul. [...]. Obie spółki mają swoje siedziby poza strefami płatnego parkowania w S.. "A" Spółka z o.o. jest spółką, której udziałowcami są skarżący. Nie powołali się oni na żadne własne uprawnienia do samochodów, a jedynie na fakt, że są właścicielami spółki. Zauważyć w tej sytuacji należy, że spółka ta jest osobą prawną, spółką prawa handlowego, której majątek jest majątkiem odrębnym od majątku jej wspólników. Skarżący będąc właścicielami udziałów w spółce prawa handlowego nie mogą też skutecznie twierdzić, że prowadzą działalność gospodarczą, bowiem to spółka, będąca odrębną osobą prawną, taką działalność prowadzi. W myśl art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018r., poz.646), działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Pod rządami uchylonej z dniem 30 kwietnia 2018 r. ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017, poz.2168) wskazywano natomiast, że nabywanie akcji (udziałów) w spółkach kapitałowych czy wykonywanie uprawnień akcjonariusza (udziałowca) nie jest wykonywaniem działalności gospodarczej, choćby były połączone z aktywnym uczestnictwem w działalności spółki. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt V CSK 211/2011 (publ. LexisNexis nr 5029737) wskazał, że bycie wspólnikiem w spółce kapitałowej nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej, gdyż działalność prowadzi spółka. W ocenie Sądu ze wskazywanych przez skarżących okoliczności jak też i całokształtu okoliczności sprawy nie sposób wywieść wniosku, że jakikolwiek interes prawny bądź uprawnienie skarżących zostały naruszone przedmiotową uchwałą. Nie wykazali oni , by w przedmiotowej sprawie istniał związek pomiędzy ich własną, prawnie gwarantowaną ( a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją , a zaskarżoną przez nich uchwałą we wskazanym zakresie. Pozostałe twierdzenia i zarzuty skargi są zarzutami merytorycznymi, jednak ocena zarzutów dotyczących legalności zaskarżonej uchwały, wobec powyższej konstatacji, nie jest możliwa. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę ( pkt 1 postanowienia). Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócono skarżącym uiszczony wpis sądowy ( pkt 2 postanowienia).