I OSK 3495/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 252/18 w sprawie ze skargi P.K. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Szczecinie – [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 252/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P.K. (dalej, jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) oraz 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), Starosta [...] skierował skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A, B, C, D, E prawa jazdy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 25 kwietnia 2017 r. do Starostwa [...] wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 20 kwietnia 2017 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem w ramach posiadanych uprawnień w stosunku do wymienionego kierowcy. Organ zaznaczył, że skarżący otrzymał łącznie 26 punktów w okresie od 24 maja 2016 r. do 18 kwietnia 2017 r. za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego. Powołując się na treść art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, organ wskazał, że sprawdzeniu kwalifikacji polega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją Starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ww. ustawy. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 102 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego należy do wyłącznej kompetencji właściwych organów Policji w związku z czym kwestionowanie przez kierowcę prawidłowości stanu ewidencji może mieć miejsce jedynie przed organami Policji, a następnie przed sądem administracyjnym w skardze na czynność lub bezczynność w przedmiocie wpisu do ewidencji. Do uprawnień starosty jak i kolegium nie należy podważanie i badanie zgodności wpisów z prawem, lecz ustalenie, czy w oparciu o wniosek doszło do przekroczenia w określonym czasie ustalonej przez ustawodawcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Kolegium nie zgodziło się z poglądem skarżącego, że decyzja nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Jakkolwiek uzasadnienie to nie zawiera przedstawienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i można uznać je zbyt lakoniczne, to jednak z decyzji tej wynika, jakimi motywami kierował się organ I instancji oraz na podstawie których przepisów zapadła zaskarżona decyzja. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 11, art. 15 i art. 80 k.p.a., które w ocenie skarżącego miało wpływ na wynik sprawy, Kolegium zauważyło, że nie wyjaśnił on jaki wpływ na wynik sprawy miało ewentualne lakoniczne uzasadnienie decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie zaistniała podstawa do wydania decyzji kierującej odwołującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, skoro dane wskazane we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] potwierdzały okoliczność, że skarżący przekroczył 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie jednego roku od dnia pierwszego naruszenia. Wniosek Komendanta określił 4 przypadki naruszenia przez stronę przepisów prawa o ruchu drogowym, za które otrzymał on łącznie 26 punktów, przy czym wszystkie naruszenia miały miejsce w okresie od dnia 24 maja 2016 r. do dnia 18 kwietnia 2017 r. czyli w okresie krótszym niż rok. P.K. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Sąd I instancji oddalił skargę. Podniósł, że skarżący zarzucił organom naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, w tym w szczególności brak wskazania ile punktów miał uzyskać skarżący i w jakim czasie, a nadto nieuwzględnienie faktu odbycia przez skarżącego kursu dla osób naruszających przepisy ruchu drogowego. Dodatkowo wskazał także na konieczność rozważenia zgodności przepisów, na które powołują się organy z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności w zakresie wadliwej legislacji, wielokrotnie zmienianych przepisów w ciągu ostatniego roku, odsuwania wejścia w życie przyjętych przepisów, co uniemożliwia obywatelowi rozeznanie, jakiemu stanowi prawnemu podlega. W ocenie Sądu I instancji z przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (obowiązującego zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji jak i w dacie wyrokowania) wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Oznacza to w istocie, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. W okolicznościach tej sprawy, nie ulega wątpliwości, że w dniu 22 kwietnia 2017 r., tj. w dniu zgłoszenia i opłacenia kursu osób naruszających przepisy ruchu drogowego, suma otrzymanych przez skarżącego punktów za naruszenia (w okresie od 24 maja 2016 r. do 18 kwietnia 2017 r.) przepisów ruchu drogowego, przekroczyła 24, a zatem odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd wyjaśnił nadto, że wbrew argumentom podnoszonym przez skarżącego, organ I instancji w swojej decyzji wskazał nie tylko ile punktów otrzymał skarżący, ale także w jakim okresie czasu to nastąpiło. Powołując się na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] organ stwierdził, że skarżący uzyskał 26 punktów w okresie od 24 maja 2016 r. do 18 kwietnia 2017 r. Dołączony do akt wniosek Komendanta dokładnie wskazuje w jakich datach i jakie naruszenia przepisów zostały przez niego wzięte pod uwagę (24 maja 2016 r. – naruszenie obowiązku używania pasów bezpieczeństwa przez kierującego pojazdem – 2 punkty, 2 sierpnia 2016 r. – naruszenie obowiązku opisanego wyżej – 2 punkty, 1 marca 2017 r. – przekroczenie prędkości od 21 do 40 km/h – 6 punktów, 18 kwietnia 2017 r. – przekroczenie prędkości od 21 do 40 km/h oraz wyprzedzanie na przejściu dla pieszych i bezpośrednio przed nim – 16 punktów). Wbrew poglądom skarżącego, nie można zatem zarzucić organowi, że ograniczył się do wymienienia przepisów ustawy bez wyjaśnienia stronie przyczyn wydania niekorzystnej dla niej decyzji. Starosta nie tylko wskazał przepisy w oparciu, o które wydał decyzję z dnia [...] września 2017 r., ale także wyjaśnił, że powodem skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A, B, C, D, E było otrzymanie łącznie 26 punktów w okresie od 24 maja 2016 r. do 18 kwietnia 2017 r. za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego. Sąd I instancji wskazał, że to organy Policji, jako właściwe do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i przypisywania określonemu naruszeniu odpowiedniej liczby punktów, są władne do korygowania tych punktów. Organy, wydające decyzję o skierowaniu na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje w zakresie określonej kategorii prawa jazdy, nie mają kompetencji do korygowania liczby punktów. Działają one na wniosek Policji i są związane wpisem w ewidencji kierowców, zatem liczbą punktów podanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, który z wnioskiem występuje. W niniejszym postępowaniu, organ był związany podaną przez Komendanta liczbą punktów karnych, gdyż sam nie ma uprawnień do korygowania ewidencji. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 2001) oraz w brzmieniu ustalonym ustawą o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 970) w sytuacji, gdy ze względu na treść bezpośrednio obowiązujących przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 2 Konstytucji, ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego, w ramach którego funkcjonuje zasada nie działania prawa wstecz, w sytuacji gdy zastosowanie tego przepisu nie daje się pogodzić z przepisem wynikającym z art. 2 Konstytucji, albowiem wskutek licznych zmian stanu prawnego dochodzi do stosowania prawa wstecz; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji mimo odbycia przez skarżącego przed wydaniem i doręczeniem tychże decyzji (a nawet przed doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego) stosownego szkolenia redukującego liczbę punktów karnych; 3. naruszenie prawa materialnego,, tj. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że przepis ten uprawnia do określenia terminu, w którym skarżący ma poddać się kwalifikacji, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że organ nie jest uprawniony do określenia terminu, w którym skarżący ma poddać się kwalifikacji. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I i instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Nadto alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwione podstaw, a wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej, jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, ma miejsce z tego względu, że kierowca przekroczył 24 punkty karne w ciągu 1 roku od dnia pierwszego naruszenia, tak stanowi art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Kompetencje do wydania decyzji w tym zakresie przyznane zostały starostom, w myśl art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami. Kierowca lub osoba kierująca tramwajem skierowani na egzamin państwowy przystępują do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w trybie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Z kolei ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (ewidencję punktów za naruszenie przepisów prawa ruchu drogowego) prowadzi Policja, jak wynika z art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W orzecznictwie prezentowany jest ugruntowany pogląd, że to organy Policji, jako właściwe do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i przypisywania określonemu naruszeniu odpowiedniej liczby punktów, są władne do korygowania tych punktów. Organy administracji, wydające decyzję o skierowaniu na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje w zakresie określonej kategorii prawa jazdy, nie mają kompetencji do korygowania liczby punktów. Działają one na wniosek Policji i są związane wpisem w ewidencji kierowców, zatem liczbą punktów podanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, który z wnioskiem występuje. W rozpoznawanej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2017 r. zwrócił się do Starosty [...] o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Z wniosku wynika, że łączna liczba punktów otrzymanych przez skarżącego za naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 24 maja 2016 r. do dnia 18 kwietnia 2017 r. wynosiła 26 punktów. Starosta był związany podaną przez Komendanta liczbą, gdyż sam, jak wyjaśniał to już Sąd I instancji, nie ma uprawnień do korygowania ewidencji. Tę bowiem - jak stanowi art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym - prowadzi Policja. Dalej podnieść należy, że z art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym wynika, że kierowca wpisany do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazaną normę należy postrzegać w ujęciu systemowym, w zestawieniu z pozostałymi przepisami tej ustawy oraz ustawy o kierujących pojazdami, określającymi następstwa przekroczenia liczby punktów. Zebranie przez kierowcę określonej liczby punktów pociąga bowiem za sobą odpowiednie konsekwencje, które zostały określone w ustawie. Należy do nich m.in. skierowanie na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Powołany przepis ustanawia limit punktów, po uzyskaniu których podjęta przez kierowcę samodzielnie reedukacja, o której mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie będzie już miała wpływu na zachowania organów administracji, a kierowca, który uzyskał w ciągu roku 24 punkty, nie może liczyć na obniżenie ich ilości ze skutkiem cofnięcia skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność wydania decyzji o skierowaniu na egzamin kontrolny po odbyciu szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, czy też okoliczność wszczęcia postępowania w tym przedmiocie po odbyciu przez kierowcę szkolenia. Wskazane wyżej uregulowania prawne obowiązywały w całym okresie, w którym skarżący naruszał przepisy ruchu drogowego (od 24 maja 2016 r. do 18 kwietnia 2017 r.), za które to naruszenia otrzymywał punkty karne. Skarżący miał obowiązek znajomości tych przepisów, a ewentualne wady legislacyjne, na które powołuje się w skardze kasacyjnej nie mogły - w tej sprawie - wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonych decyzji. Nawet jeśli dany akt nie zasługuje na pozytywną ocenę z punktu widzenia poprawności legislacyjnej to jednakowoż ocena ta nie powinna mieć wpływu na sferę legalności decyzji, której należy dokonać w drodze odpowiedniej wykładni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło również do naruszenia żadnego przepisu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zupełnie niezrozumiałym jest to w czym autor skargi kasacyjnej dopatruje się naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Zauważyć trzeba, że w demokratycznym państwie prawnym osoby chcące kierować pojazdami silnikowymi określonego rodzaju powinny cechować się określonymi umiejętnościami praktycznymi, a także znajomością przepisów prawa, w tym zasad ruchu drogowego i konsekwencji za ich naruszanie. Wyjaśnić należy skarżącemu, że celem wprowadzonych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych jest zapewnienia bezpieczeństwa na drogach, a oczywistym jest też i to, że wielokrotne naruszanie przez kierowcę przepisów ruchu drogowego, jest ważnym czynnikiem wpływającym na jego bezpieczeństwo, jak i bezpieczeństwo innych użytkowników dróg. Wątpliwości odnośnie do umiejętności kierowcy są niewątpliwie istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu. Dla takiego bezpieczeństwa niezbędne jest czuwanie nad tym, by osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność i umiejętności nie tylko w chwili ubiegania się o takie uprawnienie, ale także w okresie późniejszym, kiedy korzystają z tych uprawnień. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że przepis ten uprawnia do określenia terminu, w którym skarżący ma poddać się kwalifikacji, to wskazać trzeba, że ani decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2017 r., ani decyzja organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r., nie zawierają w treści rozstrzygnięcia terminu, w którym skarżący poddać ma się kwalifikacji. Nie zawierają one zatem elementu rozstrzygnięcia, który nie mieści się w podstawie prawnej wydanych decyzji. Z kolei zawarty w pouczeniu decyzji organu I instancji termin jest terminem instrukcyjnym i ma charakter jedynie informacyjny. Podsumowując podnieść należy, iż Starosta uzyskał wiarygodną informację upoważniającą go do podjęcia decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Z informacji przedstawionej przez policję czyli organ prowadzący ewidencję jasno wynika, że skarżący przekroczył liczbę 24 punktów, a zatem orzeczenie o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, zgodne było z prawem. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.