IV SA/Wa 356/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant sekretarz sądowy Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi B. O. i K. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę IV SA/Wa 356/17 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016r. po rozpatrzeniu odwołania B. i K. małż. O. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. nr [...] z dnia [...].12.2015 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...] zajętą pod część drogi gminnej ul. [...] w L. . Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Decyzją nr [...] z dnia [...].12.2015 r. Starosta L. (dalej jako organ pierwszej instancji) odmówił uwzględnienia wniosku B. i K. małż. O. z dnia 22.05.2014 r. w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...] zajętą pod część drogi gminnej ul. [...] w L. z uwagi na fakt, iż wniosek w przedmiotowej sprawie złożony został z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa z dnia 13 października 1998 r.). Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wnieśli B. i K. małż. O. kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Odwołujący wskazali, że bezsporne w sprawie jest, że o fakcie zajęcia części gruntów stanowiących ich własność pod drogę publiczną dowiedzieli się dopiero w 2014 r. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż materiał dowodowy nie uzasadnia jego uwzględnienia. Dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Starosty L. stanowi art. 73 wskazanej wcześniej ustawy z dnia 13.10.1998 r., zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 01.01.1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z ustępem 4 ww. artykułu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. termin składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne, jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. Złożenie stosownego wniosku po dniu 31.12.2005 r. nie może prowadzić do przyznania odszkodowania nawet w przypadku spełnienia pozostałych ustawowych warunków. Postępowanie w sprawie administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji zostało wszczęte na skutek wniosku B. i K. małż. O. z dnia 22.05.2014 r. Bezsporne jest zatem, że odwołujący terminowi określonemu w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r., który nie podlega przywróceniu uchybili. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa z dnia 13.10.1998 r. w jakikolwiek sposób nie odnosi się, ustalając termin wygaśnięcia roszczenia, do daty wydania decyzji o przejściu nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Wobec tego wydanie decyzji w tym przedmiocie po dniu 31.12.2005 r. w jakikolwiek sposób nie niweczy skutku uchybienia ustawowego terminu do wystąpienia z odpowiednim żądaniem. Brak deklaratoryjnej decyzji Wojewody (decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31.12.1998 r.) w obrocie prawnym stanowi bowiem zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. Wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego, które musi być rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ ten powinien wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie (art. 100 § 1 k.p.a.). W ocenie organu odwoławczego w realiach niniejszej sprawy kwestia wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998 r. nie była jednak kwestią stanowiącą zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bez względu, bowiem na rozstrzygnięcie Wojewody w kwestii potwierdzenia nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, zaniechanie przez odwołujących wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie wskazanym w art. 73 ust 4, to jest do końca 2005 r., uniemożliwiło organowi skorzystanie z trybu zawieszenia postępowania odszkodowawczego do czasu wydania przez inny organ deklaratoryjnej decyzji o przejściu własności konkretnej nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.09.2009 r. (P 33/07) w którym orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy stwierdził, że brzmienie przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. jednoznacznie wskazuje, że nie jest możliwe przyznanie odszkodowania osobie, która złożyła stosowny wniosek po dniu 31.12.2005 r, ponieważ wygaśnięcie roszczenia jest definitywne i nieodwracalne. Roszczenie, które wygasło, nie może odzyskać bytu prawnego bez względu na okoliczności. W szczególności bez znaczenia jest kwestia świadomości i wiedzy strony ubiegającej się o odszkodowanie oraz jej ewentualnego zawinienia w przekroczeniu terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. W ocenie Wojewody [...], Starosta L. prawidłowo orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku B. i K. małż. O. z dnia 22.05.2014 r. w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...] zajętą pod część drogi gminnej ul. [...] w L. , jako złożonego po terminie. B.O. i K.O. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości zarzucając jej naruszenie: - przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na: niepodjęciu przez organ II instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie prowadzeniu postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, braku uzasadnienia faktycznego decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2016 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że odwołaniu od decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., w której odmówiono uwzględnienia naszego wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za należącą do nas działkę, zajętą pod ulicę [...] w L. , podnosili argumenty, iż o fakcie pozbawienia własności działki, z mocy prawa, nie zostali w ogóle powiadomieni. Wskazywali ponadto, że byli wprowadzani w błąd przez urzędników, którzy informowali za pośrednictwem prasy, że żadne odszkodowania za grunty zajęte pod drogi gminne nie przysługuje i nie będzie nikomu wypłacane. Jednak organy zarówno I jak i II instancji w ogóle nie badały tego wątku, ale jedynie ograniczyły się do stwierdzenia, iż wniosek nie może być uwzględniony, ponieważ został złożony po wyznaczonym terminie. W ten sposób organy naruszyły przepisy postępowania, ponieważ nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ II instancji pominął również całkowicie, podnoszoną kwestię niezgodności z Konstytucją RP (art. 21) działań władz polegających na wywłaszczeniu z mocy prawa, przy nie zapewnieniu możliwości uzyskania tzw. słusznego odszkodowania. Przejęcie na rzecz organów samorządu, prywatnych działek zajętych pod drogi publiczne, na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, należy uznać za wywłaszczenie z mocy prawa, dlatego powinno się w takich przypadkach kierować określonymi w Konstytucji RP zasadami dotyczącymi wywłaszczenia. Według art. 21 Konstytucji RP - "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Również art. 1 Protokołu Pierwszego z 20 marca 1952 r. do Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stanowi, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Zdaniem skarżących niepowiadomienie właścicieli o tym, że z mocy prawa zostaną pozbawieni własności oraz o tym, iż mogą ubiegać się o odszkodowanie, a wniosek należy złożyć w określonym terminie samo w sobie stanowiło pozbawienie właścicieli możliwości otrzymania tzw. "słusznego" odszkodowania. Podnieśli, że zgodnie z Konstytucją własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W tym przypadku własność została ograniczona w sposób, który narusza istotę prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 73 ust. 4 w związku z ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998, Nr 133, poz. 872 ze zm.), odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Przesłankami, które umożliwiają uzyskanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną na podstawie powyższego przepisu są więc: 1) pozostawanie w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, zajętej pod drogę publiczną, we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2) złożenie wniosku o odszkodowanie przez byłego właściciela nieruchomości w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Należy zauważyć, że termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. Taki skutek opóźnienia w dochodzeniu roszczenia wynika wprost z ustawy. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy terminu do składania wniosków ma więc takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasa (tak NSA w wyrokach z dnia: 1 lutego 2007r., sygn. akt I OSK 394/06, LEX nr 348011; z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1410/09 oraz z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2258/11). Jak słusznie zauważył organ odwoławczy taki kierunek wykładni art. 73 ust. 4 ustawy znajduje potwierdzenie w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, który kilka razy badał powyższy przepis, stwierdzając jego zgodność z Konstytucją. Wskazać tu należy na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, z dnia 15 września 2009r., sygn. P 33/07 oraz z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie sygn. K 20/09. Wyrażone w nich stanowisko Trybunału wskazuje, że zawarty w art. 73 ustawy mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom, a ponadto jest zgodny z zasadą dopuszczalnych proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W analizowanym przepisie art. 73 ust. 4 ustawy ustawodawca zarówno określił termin do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, wprowadził wymóg złożenia wniosku w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., jak też przyjął, że po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W konsekwencji określenia takiego mechanizmu ustalenie odszkodowania nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. W przedmiotowej sprawie bezsporna jest okoliczność złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania po upływie określonego w ustawie terminu. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości, że termin do zgłoszenia roszczenia został przekroczony, nie stanowi przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że w obrocie prawnym nie istnieje jeszcze decyzja deklaratoryjna Wojewody stwierdzająca przejście z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Brak tej decyzji powodowałby przeszkodę do rozpoznania przedmiotowej sprawy wówczas, gdyby roszczenie o ustalenie odszkodowania zostało zgłoszone w ustawowym terminie, a więc zasadność roszczenia wymagałaby uprzedniej konkretyzacji właśnie w postaci decyzji Wojewody potwierdzającej przejście z mocy prawa własności do określonej nieruchomości. Jednak w przedmiotowej sprawie wydanie takiej decyzji nie mogłoby mieć wpływu na wynik sprawy, a treść wniosku nie pozostawia wątpliwości, że roszczenie zostało zgłoszone na podstawie art. 73 w/w ustawy. W tym miejscu warto zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123, Dz. U. RP 2009/160/1275) orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji nie może być wątpliwości, że roszczenie skarżących wygasło, niezależnie od tego, że nie została wydana decyzja o której mowa w art. 73 ust. 3 w/w ustawy, co oznacza brak możliwości orzekania przez organ w tym przedmiocie. Trafnie zatem organ odwoławczy zaakceptował stanowisko Starosty L. o odmowie uwzględnienia wniosku złożonego przez skarżących w dniu 22 maja 2014r. Podnoszone w skardze zarzuty, w tym naruszenia zasad konstytucyjnych nie znajdują uzasadnienia, bowiem art. 73 ustawy wprowadził mechanizm uzyskania odszkodowania przez co nie ograniczył ochrony praw należnych byłym właścicielom, a określony 5 letni termin do zgłoszenia roszczenia, obowiązywał po 2 latach od wejścia w życie przedmiotowej ustawy, co powodowało że byli właściciele nieruchomości uzyskali realną szansę do dochodzenia odszkodowania. Organ nie naruszył zasad postępowania nie prowadząc ustaleń co do przyczyn niezachowania terminu do zgłoszenia roszczenia przez wnioskodawców. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.