II OSK 3146/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 342/18 w sprawie ze skarg G. W. i B. Sp. z o.o. sp. k. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r. w sprawie ze skarg G. W. i B. Spółka z o.o. sp. k. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej "SKO") z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy, w punkcie pierwszym, odrzucił skargę B. Spółka z o.o. sp. k. w K., zaś w punkcie drugim, oddalił skargę G. W. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a."), z urzędu stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną (w tym budową zjazdu z ul. P.) oraz zagospodarowaniem terenu zlokalizowanego na działkach nr [...] (część), [...] (część) obr. [...] S., a w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na działkach nr [...] (część), [...] (część), [...] obr. jw. przy ul. P. w K.". Odwołania od tej decyzji wnieśli G. W. oraz B. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w K. Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. G. W. i B. wnieśli na ww. decyzję skargi o tożsamej treści, domagając się uchylenia decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę wniesioną przez B. Spółka z o.o. sp.k. w K. na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a skargę G. W. oddalił. Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo skonstatowały, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "U. " są inne od ustaleń decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2015 r. ustalającej warunki zabudowy, co stanowiło wystarczającą podstawę faktyczną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Sąd wskazał, że w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2017 r. (sygn. II SA/Kr 1180/17, LEX nr 2418445) Sąd ustalił, że dnia [...] marca 2017 r. została wydana decyzja pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną (w tym budową zjazdu z ul. P.) oraz zagospodarowaniem terenu zlokalizowanego na działkach nr [...] (część), [...] (część), [...] obr. jw. przy ul. P. w K.", co ze względu na tożsamość tego terenu inwestycji z terenem inwestycji w obecnie rozpoznawanej sprawie, stanowić może drugą przesłankę wygaśnięcia decyzji WZ. Sąd przyznał rację skarżącym, że w części dotyczącej ustosunkowania się organu do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nazbyt lakoniczne, jednak nie miało to, w ocenie Sądu, żadnego wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie oddalenia skargi G. W. i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: a) art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że decyzja wydawana w trybie art. 65 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter czysto formalny, gdy tymczasem zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 k.p.a., a także ogólne zasady związane z pewnością obrotu prawnego, przemawiają za zasadnością przyjęcia przeciwnego niż Sąd I instancji stanowiska, b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że z przedmiotowego przepisu nie wynika obowiązek zawieszenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze względu na złożenie przez skarżącego skargi na uchwałę Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "U.", 2. przepisów postępowania, tj.: c) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu dotyczącego dokonanej wykładni powyższych przepisów, zastosowania błędnej wykładni przepisów prawa materialnego oraz stwierdzenia braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze względu na złożenie przez skarżącego skargi na uchwałę Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "U.", d) naruszeniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w sposób nieprawidłowy i błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreślano, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ma głównie zadanie porządkujące - stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego. Jest uprawniona teza, że gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji (wyrok NSA z 13.08.2010 r., II OSK 1207/09, LEX nr 737693). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego w sposób odmienny od wcześniej wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (warunków zabudowy) określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z wydanej wcześniej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (warunków zabudowy) ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (dalej "p.b.") podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a dopiero w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 11.04.2019 r., II OSK 510/18, LEX nr 2664608). Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. jest podstawą sformułowania zasady prymatu planu miejscowego przed decyzją o warunkach zabudowy, przy czym hierarchiczna wyższość planu miejscowego nad decyzją o warunkach zabudowy uzasadniona jest także tym, iż plan zawiera przepisy powszechnie obowiązujące. Unormowanie to stanowi podstawę rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy ustaleniami planu i decyzją o warunkach zabudowy w przypadku, gdy ustalenia obu tych aktów są inne, a decyzja o warunkach zabudowy formalnie obowiązuje, gdyż nie stwierdzono jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie (wyrok NSA z 27.11.2017 r., II OSK 445/16, LEX nr 2443923). W pełni podzielając przedstawione wyżej stanowiska za niezasadny uznać trzeba zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię. Wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, przy czym nawet gdyby nie stwierdzono wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, to i tak nie miałaby ona zastosowania wobec obowiązywania dla terenu zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał też prawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i słusznie uznał, że z tego przepisu nie wynika obowiązek zawieszenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze względu na złożenie przez skarżącego skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2020 r., II OSK 3871/19 (LEX nr 3022251), dopóki wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanie się prawomocny, plan ten będący prawem miejscowym nadal obowiązuje i organy administracji mają obowiązek stosowania jego przepisów. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nadal obowiązuje, to tym samym rozstrzygnięcie sądu administracyjnego nie może być uznane za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się bowiem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (wyrok NSA z 15.06.2020 r., I OSK 2083/19, LEX nr 3029015). Aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (wyrok NSA z 14.07.2020 r., I OSK 2660/19, LEX nr 3058625). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (wyrok NSA 29.05.2020 r., I OSK 605/19, LEX nr 3056308). W sytuacji, gdy miejscowy plan nie został prawomocnie wyeliminowany z obrotu prawnego, plan ten obowiązuje, co sprawia, że nie ma przeszkody – i to bezwzględnej – do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji w sprawie warunków zabudowy. Rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji było w tej sytuacji możliwe. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji nie naruszył też art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ dokonując wykładni zarówno art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., jak i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji wystarczająco uzasadnił swoje stanowisko. Sąd ten przeprowadził zatem prawidłowo kontrolę działalności administracji publicznej, w wyniku której słusznie oddalił skargę, gdyż nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest więc również zasadny. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.