I OSK 2660/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Skarbu Państwa – [...], Miasta [...] oraz [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 403/18 w sprawie ze skargi N. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) oddala skargi kasacyjne, 2) zasądza od Skarbu Państwa – [...], Miasta [...] oraz [...] w W. na rzecz skarżącej N. M. kwoty po 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 403/18), po rozpoznaniu skargi N. M., uchylił postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2017 r. oraz postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z [...] września 2017 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 23 lutego 1948 r. M. F. wystąpił do Wojewody Poznańskiego o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość wchodząca w skład majątku [...], zapisana w księdze wieczystej [...] o powierzchni 67.9875 ha oraz zapisana w księdze wieczystej [...] o powierzchni 114.1972 ha, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Orzeczeniem z [...] kwietnia 1948 r. Wojewoda Poznański uznał, że nieruchomości ziemskie, zapisane w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w P. na rzecz M. F.: [...] o ogólnym obszarze 224.0849 ha oraz [...] o ogólnej powierzchni 114.1972 ha podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Orzeczeniem z [...] grudnia 1948 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych utrzymał w mocy powyższe orzeczenie. Następnie decyzją z [...] listopada 1991 r. Wojewoda Poznański orzekł, że nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...] o łącznej powierzchni 113.7322 ha oraz część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] o łącznej powierzchni 66.9678 ha oznaczonej geodezyjnie [...] nie podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. Decyzją z [...] czerwca 1992 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 grudnia 1992 r. (sygn. akt II SA 1559- 1560/92) oddalił skargi na tę ostatnią decyzję. Decyzją z [...] maja 2002 r. (utrzymaną w mocy decyzją z [...] czerwca 2002 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność powyższej decyzji z [...] czerwca 1992 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] listopada 1991 r. Wyrokiem z 8 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt IV SA 3166/02) oddalił skargę na decyzję z [...] czerwca 2002 r. Następnie decyzją z [...] października 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność ww. orzeczenia z [...] grudnia 1948 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia z [...] kwietnia 1948 r. w zakresie, w jakim orzekały o części majątku [...] przeznaczonej pod parcelację, tj. 67.9875 ha z nieruchomości [...] oraz całej nieruchomości [...] o obszarze 114,1972 ha (łącznie 182.1847 ha) oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń w pozostałej części, tj. dotyczącej obszaru 157.8210 ha z nieruchomości [...]. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2011 r. w zaskarżonej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 492/12) uchylił zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2012 r. oraz w części decyzję z [...] października 2011 r., ale Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 września 2013 r. (sygn. akt I OSK 2895/12) uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. (utrzymaną w mocy decyzją z [...] września 2014 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji z [...] czerwca 2002 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] maja 2002 r. Wyrokiem 6 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 3233/14) oddalił skargi na decyzję z 18 września 2014 r., a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od tego rozstrzygnięcia wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 539/16). Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] listopada 1991 r., a postanowieniem z [...] września 2017 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] grudnia 2017 r.) wstrzymał na podstawie art. 159 § 1 K.p.a. wykonanie decyzji z [...] czerwca 1992 r. i decyzji z [...] listopada 1991 r. Postanowieniem z [...] września 2017 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie wszczęte na wniosek M. F. z 23 lutego 1948 r., uznając, że prawomocne uchylenie postanowienia z [...] września 2017 r. będzie skutkowało przywróceniem wykonalności decyzji z [...] czerwca 1992 r. i w konsekwencji jej ponownym zaistnieniem w obrocie prawnym. Sytuacja taka spowoduje niedopuszczalność wydania decyzji w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną i prawomocną decyzją. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu zażaleń N. M., K. S., M. S., M. S. i A. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazując na wydane w sprawie postanowienie z [...] września 2017 r. (utrzymane w mocy postanowieniem z [...] grudnia 2017 r.) o wstrzymaniu wykonania decyzji z [...] czerwca 1992 r. oraz [...] listopada 1991 r., organ odwoławczy uznał, że skoro w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzje te są obarczone wadą dającą podstawę do stwierdzenia ich nieważności i na skutek wstrzymania wykonania nie wywołują one skutków prawnych, to organ I instancji miał podstawy, aby zawiesić postępowanie w sprawie stwierdzenia, że określone nieruchomości nie podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Skargę na powyższe postanowienie z [...] grudnia 2017 r. wniosła N. M., zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 159 K.p.a. i art. 16 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 7 K.p.a. Odpowiedź na skargę wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnosząc o jej oddalenie. Uchylając postanowienia organów obu instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), określanej dalej jako "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał na wstępie analizy pojęcia "zagadnienia wstępnego" (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.), a następnie uznał, że nie występuje ono w rozpoznawanej sprawie. Wyjaśnił, że kwestia podlegania przedmiotowych nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN pozostaje rozstrzygnięta decyzją Wojewody Poznańskiego z [...] listopada 1991 r. i decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] czerwca 1992 r. utrzymującą ją w mocy. Obie te decyzje są ostateczne i prawomocne, gdyż skarga na nie została oddalona wyrokiem NSA z dnia 18 grudnia 1992 r. Bez znaczenia jest okoliczność wszczęcia wobec tych decyzji postępowania nieważnościowego, bowiem nie uniemożliwia to wydania rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Wbrew stanowisku organów, pomiędzy postępowaniem nieważnościowym, a postępowaniem z wniosku o stwierdzenie, że wymienione wyżej nieruchomości nie podpadały pod działanie dekretu, nie ma bezpośredniej zależności. W pierwszym postępowaniu ocenia się, czy decyzja zawierała którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a w drugim - organ rozstrzyga merytorycznie o zasadności złożonego wniosku. Wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji uniemożliwia wyłącznie jej wykonanie, nie pozbawia jej natomiast przymiotu ostateczności i prawomocności wynikającego z art. 16 K.p.a. Decyzja Wojewody Poznańskiego z [...] listopada 1991 r. objęta jest zasadą trwałości decyzji ostatecznych i ma moc obowiązującą do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi zatem przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 K.p.a. niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ, oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania, nie może kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie organy niewłaściwie oceniły wystąpienie zagadnienia wstępnego, wiążąc je z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji. Czyniło to zasadnym zarzut naruszenia art. 97 § 4 K.p.a. i powodowało konieczność uchylenia postanowień organów obu instancji. Jednobrzmiące skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Skarb Państwa – [...], Miasto [...] oraz [...] w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.): 1) przez nierozważenie istotnej dla sprawy okoliczności, iż w odniesieniu do decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] czerwca 1992 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Poznańskiego z [...] listopada 1991 r. wstrzymano – w ramach zainicjowanego postępowania nadzorczego – wykonanie tych decyzji na podstawie art. 159 § 1 K.p.a., co wobec pozbawienia tych decyzji możliwości wywołania skutków prawno – rzeczowych do czasu zakończenia postępowania nadzorczego, czyniło zasadnym zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w rozpoznawanej przez Sąd sprawie, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 159 § 1 K.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieodniesienie się Sądu pierwszej instancji do stanowiska wyrażonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę oraz do stanowiska wyrażonego przez skarżących kasacyjnie, tj. Skarb Państwa – [...] i Miasto [...] w piśmie z 19 czerwca 2018 r. zatytułowanym "Odpowiedź na skargę", iż wstrzymanie w toku postępowania nadzorczego wykonania na podstawie art. 159 § 1 K.p.a. ostatecznych decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] czerwca 1992 r. i decyzji Wojewody Poznańskiego z [...] listopada 1991 r. daje podstawę do zawieszenia postępowania głównego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. co nie pozwala na kontrolę kasacyjną wyroku wobec niewskazania w uzasadnieniu wyroku argumentów podważających zasadność stanowiska organu administracji oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez [...] i Miasta [...]. W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Odpowiedź na skargi kasacyjne złożyła skarżąca, wnosząc o ich oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Istota problemu sprowadza się do zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę Poznańskiego z wniosku z [...] lutego 1948 r. o wyłączenie spod działania dekretu PKWN opisanej na wstępie nieruchomości (po wyeliminowaniu z obrotu orzeczeń z [...] kwietnia 1948 r. i [...] grudnia 1948 r.) ze względu na prowadzone równolegle przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji z [...] czerwca 1992 r. i [...] listopada 1991 r. stanowiących ostateczne załatwienie sprawy podpadania ww. nieruchomości pod dekret PKWN, przy czym, zarówno w ocenie organu, jak i skarżących kasacyjnie, wstrzymanie tych ostatnich w trybie art. 159 § 1 K.p.a. spowodowało, że w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym z wniosku z 23 lutego 1948 r. wyłoniło się "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Uchylając postanowienia organów obu instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania Sąd pierwszej instancji nie podzielił tego stanowiska i uznał, że w sprawie prowadzonej przez Wojewodę nie występuje zagadnienie wstępne. Skarżący kasacyjnie zarzucają natomiast, że Sąd w swojej argumentacji "nie rozważył" faktu wstrzymania decyzji co do których prowadzone jest postępowanie nieważnościowe, jak też "nie odniósł" się do stanowiska skarżących kasacyjnie, że wstrzymanie to dawało podstawę do zawieszenia. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd rozważał wpływ wstrzymania wykonania weryfikowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji na zasadność zawieszenia postępowania prowadzonego w trybie zwykłym z wniosku z [...] lutego 1948 r., dochodząc do przekonania, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia, albowiem nie pozbawia decyzji cech ostateczności i prawomocności. I z tym stanowiskiem skarżący kasacyjnie nawet nie polemizują, podtrzymując jedynie swój pogląd, że wstrzymanie wykonania decyzji załatwiających wniosek skutkuje pojawieniem się w postępowaniu prowadzonym z tego wniosku w trybie zwykłym "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji tego poglądu nie zaakceptował. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. rozumie się bowiem sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Odnosząc to do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że od stwierdzenia nieważności decyzji z lat 1991-1992 nie zależy sama możliwość rozstrzygnięcia sprawy, lecz co najwyżej sposób jej załatwienia. Powyższego nie zmienia wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania ww. decyzji w trybie art. 159 § 1 K.p.a., bowiem nie można przyjąć, aby wstrzymanie wykonania decyzji spowodowało jej usunięcie z obrotu prawnego, a więc zastępowało bądź poprzedzało ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jak słusznie zauważono w rozpoznawanych skargach kasacyjnych wstrzymane w trybie art. 159 K.p.a. decyzje "zostały pozbawione wywołania skutków prawno-rzeczowych do czasu zakończenia postępowania nadzorczego" co należy rozumieć w ten sposób, że wstrzymano możliwość dochodzenia roszczeń, będących konsekwencją wydania decyzji o niepodpadaniu nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. Wbrew natomiast twierdzeniom skarg kasacyjnych nie spowodowało to konieczności wstrzymania biegu innego postępowania prowadzonego w trybie zwykłym z wniosku z 1948 r., które jak twierdzi organ, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego orzeczeń z 1948 r., jest przed nim kontynuowane. Należy bowiem zauważyć, że z przedstawionych Sądowi akt sprawy administracyjnej jednoznacznie nie wynika czy decyzje z [...] listopada 1991 r. i [...] czerwca 1992 r. zostały wydane w rozpatrzeniu wniosku z [...] lutego 1948 r., czy w rozpatrzeniu innego późniejszego wniosku tożsamego z wnioskiem złożonym przez M. F. Ma to znaczenie jedynie dla oceny, czy postępowanie z wniosku z 23 lutego 1948 r. po wyeliminowaniu orzeczeń z 1948 r. jest w ogóle w toku (czy nie załatwiają go ww. decyzje) i czy wniosek ten jako tożsamy z wnioskiem rozstrzygniętym merytorycznie w późniejszym czasie aktualnie wymaga odrębnego załatwienia. Kwestie te jednak odnoszące się do ewentualnej tożsamości obu wniosków, a także ich zakresu nie podlegały badaniu w rozpoznawanej sprawie ograniczającej się wyłącznie do prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a. Z powodu zrzeczenia się przez skarżących kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy i nie zażądania jej przeprowadzenia przez strony przeciwne, wydanie wyroku nastąpiło na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.