II OSK 462/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 19/18 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 19/18 oddalił skargę M. W. (dalej powoływanego jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa [...] rocznego sprawozdania o osiągniętych poziomach zbierania zużytych baterii przenośnych i akumulatorów przenośnych za 2014 r. Organ ustalił, że skarżący przekazał sprawozdanie w dniu 13 kwietnia 2015 r., natomiast zgodnie z obowiązującymi przepisami, przewidziany termin przekazania tego sprawozdania za poprzedni rok kalendarzowy upływał w dniu 15 marca 2015 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 1 stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1688, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1895, ze zm.; dalej określana jako ustawa). Na mocy art. 108 pkt 25 ustawy uchylono obowiązujący dotychczas art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21, ze zm.), niemniej - zgodnie z art. 125 ustawy - niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy o odpadach za lata 2012 - 2014, podlega karze, o której mowa w jej art. 200 w brzmieniu dotychczasowym. Zdaniem organu, użycie przez ustawodawcę w art. 125 ustawy liczby mnogiej "niewykonanie obowiązków" należy rozumieć, jako wskazanie nie tylko na obowiązek złożenia wymaganych sprawozdań, lecz również na obowiązek złożenia ich w terminie i zgodnie ze stanem rzeczywistym. Następnie organ wskazał, że obowiązujące przepisy w sposób niebudzący wątpliwości nakazują wymierzenie kary określonej w art. 200 ustawy o odpadach w razie nieterminowego złożenia sprawozdań za lata 2012 - 2014 (czyli później niż do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy), na podstawie art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 59 ust. 3 i art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz.U. Nr 79, poz. 666, ze zm.). Przez użycie w art. 237 ustawy o odpadach sformułowania wskazującego na zobowiązanie podmiotów do sporządzania i składania "sprawozdań", ustawodawca przesądził jednoznacznie, że obowiązki sprawozdawcze, wynikające z powołanych przepisów ustawy o bateriach i akumulatorach należy traktować indywidualnie, co znajduje potwierdzenie również w tym, że do każdej regulacji stanowiącej źródło obowiązku sprawozdawczego, przewidziano upoważnienie do ustanowienia aktów wykonawczych. W przypadku przedmiotowego sprawozdania aktem tym jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 lutego 2010 r. w sprawie wzoru wykazu zakładów przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów (Dz.U. Nr 31, poz. 164). Powyższe wskazuje, że sprawozdanie o osiągniętych poziomach zbierania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów stanowi samodzielny dokument, a nie jak podnosił skarżący, część składową innego dokumentu. Organ odwoławczy nie uwzględnił także wniosku skarżącego o połączenie do rozpoznania spraw toczących się uprzednio przed organem pierwszej instancji i zakończonych wymierzeniem kary pieniężnej odpowiednio: decyzjami z dnia [...] marca i [...] marca 2017 r. oraz dwoma decyzjami z dnia [...] marca 2017 r. Zdaniem organu, powyższe sprawy nie są tożsame przedmiotowo. Pomimo, że kary zostały nałożone na jeden podmiot to dotyczą innych obowiązków, zatem zasadne jest, aby każdą ze spraw rozpatrywać indywidualnie. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, wyrażając pogląd, że ustawa o odpadach przewiduje wymierzenie jednej kary w wysokości 500 zł za nieprzedłożenie sprawozdania, nie zaś kar cząstkowych w postaci wielokrotności kwoty 500 zł. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 maja 2018 r. wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest mylne przekonanie skarżącego, że należy wymierzyć wyłącznie jedną karę, niezależnie od tego, ile - spośród wymaganych ustawą o bateriach i akumulatorach - sprawozdań nie przedłożono w terminie. W tym kontekście Sąd wskazał, że uchylony art. 200 ustawy o odpadach, który znajduje zastosowanie w sprawie, przewiduje sankcje administracyjne za niezłożenie sprawozdania w wysokości 500 zł. Natomiast skoro według przepisów ustawy o bateriach i akumulatorach odrębne akty wykonawcze określają wzory szeregu formularzy, to zastosowanie danej regulacji wymaga wymierzenia szeregu kar. W ocenie Sądu potwierdza to brzmienie art. 237 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, który przewiduje wymierzanie kary w razie nieprzedłożenia sprawozdań lub wykazu. Sąd stwierdził także, że za lata 2012 - 2014 znajdują zastosowanie reguły sprawozdań i wykazów, określone w ustawie o bateriach i akumulatorach przed nowelizacją (art. 237 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach). W myśl przepisów tej ustawy sprzed nowelizacji stosowne informacje objęte były odrębnymi dokumentami. Dopiero sprawozdanie, przewidziane w art. 73 ustawy o odpadach, obejmujące także kwestie związane gospodarką bateriami i akumulatorami, stanowi dokument zintegrowany, a zatem jest nim objętych szereg danych. Z kolei sankcja w postaci wymierzenia kary w konkretnej wysokości jest przewidziana za nieprzedłożenie sprawozdania, a zatem wobec niezłożenia przez skarżącego kilku spośród wymaganych sprawozdań, co zdaniem Sądu uprawniało do wymierzenia szeregu kar. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 25 maja 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności i zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik podniósł naruszenie art. 200 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że prawidłowym jest wymierzenie pieniężnej kary administracyjnej wysokości wielokrotności kwoty 500 zł za niezłożenie w terminie rocznego sprawozdania wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 76 ustawy o odpadach. Zdaniem pełnomocnika przepis ten jasno, wyraźnie i w sposób niewymagający interpretacji stanowi, że jeżeli podmiot, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 76, nie składa sprawozdania, podlega jednej administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 500 zł. Następnie zarzucił naruszenie art. 125 ustawy w związku z art. 237 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 200 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że skoro ustawodawca w art. 237 ust. 1 pkt 6 tej ustawy użył słowa "sprawozdań" w liczbie mnogiej, to automatycznie organ administracyjny powinien wymierzyć karę za każdą część sprawozdania w wysokości 500 zł każda. W ocenie pełnomocnika z przywołanych wyżej przepisów nic takiego nie wynika, ponieważ ustawodawca wyraźnie pisze o karze w liczbie pojedynczej w kwocie sztywnej 500 zł. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 237 ustawy o odpadach poprzez nieuzasadnione i niezrozumiałe twierdzenie Sądu, że słowo "sprawozdania", o którym mowa w tym przepisie, świadczy o tym, że kara pieniężna powinna być wymierzona za nieprzedłożenie każdego z nich osobno. Pełnomocnik stwierdził, że nawet gdyby przyjąć tok rozumowania Sądu, że każde z tych sprawozdań jest dokumentem indywidualnym i odrębnym, to i tak nieuprawnioną i zbyt daleko idącą jest konstatacja, że zasadnym jest wymierzenie kary administracyjnej za każdy dokument. Ani z tego, ani z żadnego innego przepisu tak ustawy o odpadach, jak i ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym nie wynika, jakoby mogła zostać wymierzona administracyjna kara pieniężna w wielokrotności kwoty 500 zł, bowiem we wszystkich przepisach, na których organ administracyjny oparł swoją decyzję, mowa jest o karze w kwocie sztywnej 500 zł, nie zaś o jej wielokrotności, takie rozumowanie wprowadza w błąd i stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą. Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej określanej jako K.p.a.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i wadliwe niestwierdzenie naruszenia przepisów prawa. Zdaniem pełnomocnika Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie dokonał kompleksowej oceny materiału dowodowego i nie podjął wszelkich czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu sprawy, co skutkowało poczynieniem nieprawidłowych ustaleń, że skarżący obowiązany jest do zapłacenia nie jednej kary w wysokości 500 zł za nieterminowe przedłożenie rocznego sprawozdania, lecz pięciu kar, każda w wysokości 500 zł, co z kolei spowodowało dokonanie rozstrzygnięcia niezgodnego z obowiązującymi przepisami, a nadto wydanie decyzji niebudzącej zaufania jej uczestników do władzy publicznej. Jego zdaniem skoro w powołanych przepisach, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, mowa jest o jednej karze, nie zaś o karach, a przepisy te są jasne i nie budzą wątpliwości, to organ nie ma możliwości dokonywania rozszerzającej wykładni tych przepisów i orzekania niezgodnie z przepisami prawa. Naruszenia powyższych przepisów pełnomocnik upatruje także w zignorowaniu faktu, że w odniesieniu do spraw skarżącego w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej organy administracji publicznej dokonywały skrajnie różnych ocen tego samego stanu faktycznego i charakteryzowały się zmiennością rozstrzygnięć co, w ocenie pełnomocnika, miało bezpośredni wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawy te koncentrują się wokół jednej zasadniczej kwestii spornej, choć poszczególne zarzuty kasacyjne poruszają różne jej aspekty. Zamyka się ona w pytaniu, czy prawidłowo organ wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzedłożenie w ustawowym terminie rocznego sprawozdania o osiągniętych poziomach zbierania zużytych baterii przenośnych i akumulatorów przenośnych za 2014 r. Zdaniem pełnomocnika skarżący zobowiązany był złożyć jedno zbiorcze sprawozdanie składające się z kilku części (w tym o osiągniętych poziomach zbierania zużytych baterii przenośnych i akumulatorów przenośnych), a za nieterminowe wykonanie obowiązku sprawozdawczego organ władny był wymierzyć jedynie jedną administracyjną karę w tej wysokości, bez względu na ilość złożonych sprawozdań po terminie. Tymczasem organ prezentuje odmienne stanowisko, podzielone przez Sąd pierwszej instancji, czego dowodem jest wszczęcie czterech dalszych postępowań za nieterminowe złożenie sprawozdań o rodzaju, ilości i masie wprowadzonych do obrotu baterii i akumulatorów, następnie o wysokości należnej opłaty produktowej z tytułu nieosiągnięcia wymaganego poziomu zbierania zużytych baterii i akumulatorów, o wysokości środków przeznaczonych na publiczne kampanie edukacyjne, a także wykazu zakładów przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów. W każdej z tych spraw wydane zostały decyzje o wymierzeniu administracyjnej kary w wysokości 500 zł. Odnosząc się do tego zagadnienia w kontekście zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa o odpadach, której art. 220 znowelizował przepisy ustawy o bateriach i akumulatorach regulujące dotychczasowe obowiązki sprawozdawcze podmiotów wprowadzających baterie i akumulatory. Nowe brzmienie otrzymały przepisy art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 oraz art. 41 ust. 3 ustawy o bateriach i akumulatorach, a zgodnie z tą regulacją wprowadzający baterie i akumulatory zostali zobowiązani do sporządzenia jednego "zbiorczego" sprawozdania zawierającego informacje, o których mowa w art. 73 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 6 lit. a - lit. d ustawy o odpadach, na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Co istotne, ustawodawca uregulował przy tym obowiązki sprawozdawcze podmiotów wprowadzających baterie i akumulatory w okresie przejściowym, obejmującym lata 2012 - 2014. Zgodnie z art. 237 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy o odpadach podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie ustawy o odpadach do sporządzania i składania sprawozdań - na podstawie art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 59 ust. 3 i art. 64 ust. 5 ustawy o bateriach i akumulatorach - sporządzają i składają je za lata 2012 - 2014, stosując przepisy dotychczasowe, z tym że ten, kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200. Do złożonych zbiorczych zestawień danych i sprawozdań, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie zaś do art. 200 ustawy o odpadach jeżeli podmiot, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 76, nie składa sprawozdania, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 500 zł. Ostatni z powołanych przepisów uchylony został przez art. 108 pkt 25 ustawy, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., a karę za naruszenie obowiązków sprawozdawczych za lata 2012 - 2014 określono w art. 125 tej ustawy, zgodnie z którym niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 108 za lata 2012 - 2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy o odpadach w brzmieniu dotychczasowym. Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że przedstawiona regulacja prawna dostarcza wystarczających podstaw do przyjęcia, iż ustawodawca w okresie przejściowym obejmującym lata 2012 - 2014 utrzymał dotychczasowe zasady w zakresie obowiązków sprawozdawczych podmiotów wprowadzające baterie i akumulatory. Tak samo jak w stanie prawnym obowiązującym do dnia 22 stycznia 2013 r., a zatem pod rządami ustawy o bateriach i akumulatorach, podmiot wprowadzający baterie i akumulatory w latach 2012 - 2014 miał obowiązek sporządzić i przedłożyć marszałkowi województwa do dnia 15 marca roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy, pięć sprawozdań na odrębnych formularzach. Dodać trzeba, że również w następnym okresie sprawozdawczym obejmującym lata 2015 - 2016 ustawodawca pozostawił dotychczasowe zasady, z tą zmianą, że za uchybienie obowiązkom sprawozdawczym (niesporządzenie i nieprzekazanie zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu lub wykonanie obowiązku nieterminowo albo niezgodnie ze stanem faktycznym) przewidziano karę grzywny (zob. art. 237a ustawy o odpadach). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprzedłożenie w zakreślonym terminie wymaganego sprawozdania, uzasadnia wymierzenie przez organ administracyjnej kary w wysokości 500 zł., zaś nieprzedłożenie kilku sprawozdań - kilku kar w tej wysokości. Prawodawca celowo użył w art. 125 ustawy zwrotu "niewykonanie obowiązków" w liczbie mnogiej, skoro w art. 237 ustawy o odpadach na dotychczasowych zasadach utrzymał obowiązki sprawozdawcze podmiotów wprowadzających baterie i akumulatory. Pogląd ten potwierdza także treść art. 237 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, w którym ustawodawca również użył liczby mnogiej w odniesieniu do zwrotu "sprawozdań". Kara w wysokości 500 zł za naruszenie obowiązków sprawozdawczych została określona przez ustawodawcę w sposób sztywny, bez możliwości miarkowania. Akceptacja stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną prowadziłaby do nieracjonalnego wniosku, że administracyjna kara pieniężna w tej wysokości byłaby identyczna zarówno w przypadku całkowitego naruszenia obowiązku sprawozdawczego, złożenie jednego lub kilku sprawozdań w terminie względnie przekazania sprawozdań z naruszeniem ustawowego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w tym zakresie podziela w pełni pogląd zaprezentowany w wyrokach z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3538/18 i II OSK 3558/18, z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3817/18 i z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 229/19 (publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wydanych w tożsamych sprawach skarżącego dotyczących nieprzedłożenia w terminie innych sprawozdań i wykazu za 2014 r. Z tych powodów nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 oraz art. 237 ustawy o odpadach, a także art. 125 ustawy w związku z art. 237 ust. 1 pkt 6 i w związku z art. 200 ust. 1 ustawy o odpadach. W rozpoznawanej sprawie nie jest w ogóle kwestionowane, że skarżący w dniu 13 kwietnia 2015 r. przekazał do Marszałka Województwa [...] sprawozdanie o osiągniętych poziomach zbierania zużytych baterii przenośnych i akumulatorów przenośnych za 2014 r., a zatem z uchybieniem terminu, który upływał w dniu 15 marca 2015 r. Wobec niedopełnienia przez skarżącego ciążącego na nim obowiązku sporządzenia i przedłożenia w wymaganym ustawą terminie tego sprawozdania, zachodziły podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500 zł. Zgodnie z tym co rozważono dla wyniku rozpoznawanej sprawy nie ma żadnego znaczenia, że w czterech innych sprawach wymierzone zostały administracyjne kary pieniężne w kwotach po 500 zł za nieterminowe przedłożenie przez skarżącego dalszych sprawozdań. Zauważyć także trzeba, że autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w istocie nie zwalcza stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania, a jedynie kwestionuje błędne w jego ocenie przyjęcie przez ten Sąd, że za nieterminowe przedłożenie jednego z kilku wymaganych sprawozdań organ władny jest nałożyć szereg kar pieniężnych. Zagadnienie to zostało zaś rozstrzygnięte w ramach oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Powoływanie się z kolei przez pełnomocnika skarżącego na odmienną praktykę stosowaną przez organy administracji w innych sprawach nie mogło doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku, który przeszedł pozytywną weryfikację instancyjną w niniejszym postępowaniu. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 P.p.s.a. W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.