II SA/Rz 436/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Ś. działającego imieniem własnym oraz imieniem B. R. oraz J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii dotyczącej zmiany granic miasta [...] - postanawia – odrzucić skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła, podpisana przez K. Ś., skarga Rady Osiedla miasta [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [....] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej zmiany granicy miasta [...]. Skarga zarzuca podjęcie kwestionowanego aktu wbrew woli mieszkańców wyrażonej w trakcie przeprowadzonych z nimi konsultacji i pomimo braku opinii Rady Osiedla miasta [...]. Podnosi także niezgodności pomiędzy opisem słownym a graficznym przy procedowaniu w przedmiocie zmiany granic miasta. W odpowiedzi na tę skargę Burmistrz Miasta i Gminy w [...], działając imieniem Rady Miejskiej, w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie wskazując, że organ jednostki pomocniczej jaką jest Rada Osiedla, nie ma legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez Gminę, która jednostkę tę ustanowiła w statucie. W dalszej części odpowiedzi Burmistrz przedstawił argumenty przemawiające za oddaleniem skargi. Po otrzymaniu odpisu odpowiedzi na skargę K. Ś. – w piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r. - mając na uwadze podniesiony w niej zarzut braku legitymacji Rady Osiedla, którą reprezentuje, wniósł o uznanie skargi w niniejszej sprawie za złożoną przez niego jako działającego imieniem mieszkanek [...] tj. B. R. i J. M. Następnie, w związku z omyłkowym wezwaniem Sądu dotyczącym kwestii możliwości reprezentowania przez K. Ś. B. R. i J. M., K. Ś. wystosował do tut. pismo, w którym – na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., określanej dalej jako "P.p.s.a." ) – zgłosił swój udział w charakterze uczestnika postępowania. Podniósł, że zmiana granic miasta [...] dotyczy go jako mieszkańca tego miasta, a także jako Przewodniczącego Rady Osiedla miasta [...], upoważnionego (z mocy stosownych postanowień statutowych) do reprezentowania mieszkańców z tytułu pełnienia tej funkcji. Dlatego też zalicza się do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017r. poz. 1875 ze zm.), określanej w dalszej części "u.s.g." Składający pismo podniósł, że gdyby Sąd nie przychylił się do tej prośby, to wnosi o uznanie go jako jednego ze skarżących tj. obok B. R. oraz J. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że w okolicznościach niniejszej sprawy uznał za strony skarżące K. Ś., B. R. oraz J. M. Wprawdzie bowiem K. Ś. – w piśmie datowanym 17 kwietnia 2018 r. – wskazał, że wnosi o uznanie skargi jako złożonej przez niego imieniem B. R. i J. M., jednak w kolejnej korespondencji (pismo z dnia 16 maja 2018 r. będące odpowiedzią na omyłkowe wezwanie Sądu) wniósł o przyjęcie, że jest jednym ze skarżących. W tym miejscu Sąd podnosi, że w świetle art. 101 ust. 2 u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Nie jest natomiast możliwe dopuszczenie K. Ś. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na podstawie powołanego przez niego art. 33 § 2 P.p.s.a., bowiem w procedurze podejmowania uchwał przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie stosuje się zasadniczo unormowań ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), regulującej postepowanie administracyjne, o którym mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a. Skoro zaś K. Ś. w piśmie z 16 maja 2018 r. powołał się na swój interes prawny, wskazując, że mieści się w grupie podmiotów, które mogą złożyć skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to Sąd uznał ostatecznie, że jest on jednym z podmiotów skarżących w niniejszej sprawie. Z uwagi na dokonanie zmiany w zakresie podmiotu skarżącego, nie podlegał rozpoznaniu wniosek o przyznanie prawa pomocy jako pochodzący od Rady Osiedla miasta [...], której nie uznano finalnie za stronę skarżącą. Ze względu zaś na to, że skarga podlega odrzuceniu, Sąd nie wzywał do jej opłacenia. Skarga kwestionuje uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej zmiany granicy miasta [...]. Stanowi więc niewątpliwie podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., do oceny legalności którego uprawniony jest sąd administracyjny. Zasady zaskarżenia takiego aktu określa natomiast wskazywany już wyżej art. 101 u.s.g. Stanowi on w ust. 1, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Brzmienie tego przepisu obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. poz. 935). W porównaniu z poprzednią treścią wskazanej regulacji, nie jest już potrzebne wcześniejsze tj. przez wystąpieniem ze skargą bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przesądza o tym art. 17 ust. 2 wskazanej noweli, zgodnie z którym, przepisy m. in. ustawy zmienianej w art. 2 (tzn. ustawy o samorządzie gminnym) w nowym brzmieniu stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, co miało miejsce 2 czerwca 2017 r. Nie może budzić wątpliwości, że objęta niniejszą skargą uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, dlatego Sąd mógł przystąpić do oceny kolejnej kwestii, która jest istotna z punktu widzenia możliwości dokonania merytorycznej analizy skargi. Chodzi o legitymację do złożenia skargi w oparciu o powołany wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g., która została w tym przepisie ukształtowana odmiennie niż w art. 50 P.p.s.a. To ostatnie unormowanie uprawnia do wystąpienia ze skargą każdego, kto ma w tym interes prawny. Tymczasem, w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący winien wykazać nie tylko samo posiadanie interesu prawnego w danej sprawie, lecz jego naruszenie kwestionowaną przez niego uchwałą. W bogatym na tym tle orzecznictwie sądowym podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.d.g. musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być więc interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA)z 23.05.2002 r. IV SA 1486/2001]. Poza tym, naruszenie interesu prawnego skarżącego musi wynikać najczęściej z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości [wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Białymstoku z 4.05.2006 r. II SA/Bk 763/05]. Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje więc podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (wyrok NSA z 12.03.2013r. I OSK 1761/12). Tym samym, art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma służyć jako podstawa zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje tę uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa. Samo więc przekonanie skarżącego o wadliwości zaskarżonego aktu nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego jako członka społeczności lokalnej. Dopiero zaś stwierdzenie przez Sąd naruszenia interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi tj. oceny, czy jednocześnie nie doszło przy podejmowaniu skarżonej uchwały do naruszenia prawa przez organ ją podejmujący. W tym miejscu należy przywołać art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., według którego sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego tę skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 (tj. akt prawa miejscowego bądź inny akt z zakresu administracji publicznej wydawany przez organ jednostki samorządu terytorialnego) nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Konkluzja o braku naruszenia po stronie skarżącego jego interesu prawnego lub uprawnienia zamyka możliwość zbadania skargi ad meritum i obliguje do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej w oparciu o ten przepis. Podstawa prawna skarżonej w niniejszej sprawie uchwały wskazuje art. 4b ust. 1 pkt 2 u.s.g. w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. z 2014 r. poz. 310). Zgodnie z tym przepisem, wydanie przez Radę Ministrów - na wniosek rady gminy - rozporządzenia, w którym podmiot ten tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice, wymaga opinii rad gmin objętych wnioskiem, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmiany granic gminy naruszającej granice powiatów lub województw - opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw. Jak wynika natomiast z § 2 ust. 2 pkt 3 wskazanego rozporządzenia, skierowany do Rady Ministrów wniosek rady gminy dotyczący zmiany granic powinien zawierać podane wyżej uchwały organów stanowiących zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego zawierające opinie, o których mowa w art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy, wraz z wynikami konsultacji z mieszkańcami lub informację o przyczynach ich braku. Zarówno z tych przepisów, jak i z treści art. 4, art. 4a u.s.g. oraz brzmienia całego wskazanego wyżej rozporządzenia wynika, że podmiotem, do którego należy decyzja w zakresie zmiany granic jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina jest Rada Ministrów. To zatem ostatecznie od niej zależy, czy dojdzie do takiej wnioskowanej zmiany czy też nie. W tym świetle, uchwała Rady Miejskiej w [...] wyrażająca pozytywną opinię w zakresie zmiany granicy administracyjnej miasta [...] jest tylko elementem szerszej procedury, o której mowa w art. 4b u.s.g. prowadzącej do ewentualnej zmiany granic. Już sam tytuł przedmiotowej uchwały wskazuje, że nie rozstrzyga ona żadnej kwestii, a tylko zawiera stanowisko podmiotu ją podejmującego w danym przedmiocie. Na skutek podjęcia skarżonej uchwały nie następuje więc jeszcze zmiana granic miasta [...], a zmiany tej może ewentualnie dokonać w przyszłości Rada Ministrów. Ze skargi wynika, że B. R. i J. M. nie wyrażają zgody na planowaną przez Radę Miejską zmianę granic, bowiem będzie ona dotyczyła należących do nich nieruchomości. Postanowienia uchwały nie są jednak skierowane do skarżących, a więc nie kształtują bezpośrednio ich sytuacji prawnej. Nie wynika z nich bowiem żaden obowiązek, zakaz, nakaz czy ograniczenie jakiegoś indywidualnego uprawnienia skarżących. W jej wyniku, sfera ich uprawnień pozostaje bowiem niezmieniona. To samo należy odnieść do K. Ś., który swój interes prawny w sprawie wywodzi z samego tylko faktu bycia mieszkańcem [...] czy też pełnienia funkcji Przewodniczącego Rady Osiedla miasta [...]. Fakt pełnienia tej funkcji nie uprawnia bowiem sam z siebie do złożenia skargi w trybie art. 101 u.s.g. Wystąpienie ze skargą przez taki podmiot wymaga zatem wykazania, że jego indywidualny interes prawny został na skutek kwestionowanej uchwały naruszony. Tego zaś nie można w warunkach sprawy stwierdzić, w sytuacji gdy kwestionowana uchwała nie wkracza w jego uprawnienia podmiotowe. Skoro więc skarżona uchwała nie przesądza jeszcze o zmianie granic miasta, stanowiąc tylko element toczącego się w tym zakresie postępowania, to należy przyjąć, że ma ona wobec skarżących neutralny pod względem prawnym charakter. Tym samym zaś nie można uznać, że po stronie skarżących występuje legitymacja skargowa upoważniająca do złożenia skargi, a w konsekwencji jej merytorycznego rozpoznania przez Sąd. Jak już wyżej podkreślono, uchwała nie pozbawia żadnej ze stron skarżących jakichkolwiek uprawnień, jak też nie uniemożliwia ich realizacji, co determinuje konieczność przyjęcia, że interes prawny lub uprawnienie wymienionych nie został w wyniku jej podjęcia naruszony. Na marginesie Sąd wskazuje jednocześnie, że nawet w razie przyjęcia, że skarga pochodzi od Rady Osiedla miasta [...], to także podlegałaby ona odrzuceniu i to z dwóch przyczyn. Na jedną z nich zwrócił uwagę Burmistrz Miasta i Gminy w [...] w odpowiedzi na skargę. Organ ten wskazał mianowicie, że organ jednostki pomocniczej nie ma legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez gminę, która tę jednostkę ustanowiła w statucie. Jak stanowi art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", osiedle jest jednostką pomocniczą gminy. Ustanawia ją w drodze uchwały (art. 5 ust. 2 u.s.g.), jak też określa jej organizację i zakres działania rada gminy odrębnym statutem (art. 35 ust. 1 u.s.g.). W orzecznictwie sądowym od dawna przyjmowało się, a potwierdza to uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. (I OPS 2/15), że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Tym samym, bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie. Z tej przyczyny niedopuszczalnym jest by Rada Osiedla miasta [...] kwestionowała uchwałę podjętą przez Rade Miejską w [...]. Przede wszystkim jednak, po stronie Osiedla, a tym bardziej jego organu uchwałodawczego (którym z mocy art. 37 ust. 1 u.s.g. jest Rada) brak jest zdolności sądowej, która warunkuje posiadanie przymiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego. Jednostka pomocnicza gminy nie jest osobą prawną, państwową czy samorządową jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, jak również "inną jednostka organizacyjną" nie posiadającą osobowości prawnej (w sytuacji, gdy przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na nią obowiązków lub przyznania uprawnień, skierowania nakazów, zakazów bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa), jak również nie jest organizacją społeczną (art. 25 P.p.s.a.). Stanowisko powyższe utrwalone jest w orzecznictwie sądowym, w którym zwraca się uwagę, że jednostka pomocnicza gminy jest wyłącznie jej elementem składowym, nie znajdując poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego. Stanowi zatem tylko część większej struktury jaką jest gmina. Podejmuje swoje działania (wskazane w statucie) tylko w ramach podmiotowości prawnej gminy. Sama nie ma więc umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym (tak np. postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w lodzi z 23.07.2015 r. II SA/Łd 519/15, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6.11.2006 r. VII SA/Wa 1919/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 9.11.2006 r. II SA/Bk). Brak stwierdzenia w dacie wnoszenia skargi naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących obligował Sąd do odrzucenia złożonej przez nich skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.