II OZ 525/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Miasta i Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2018 r. o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Po 69/18 ze skargi Miasta i Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 21 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 69/18 ze skargi Miasta i Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji odwołał się do przepisów ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744, z późn. zm.) - dalej: ustawa o zakazie propagowania komunizmu. Następnie wskazał, że z dniem 7 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 2495) - ustawa nowelizująca. Ustawą tą w art. 1 pkt 3 dodano do ustawy zmienianej dodatkowy warunek wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu). Z kolei art. 4 ustawy nowelizującej stanowi, że nowe przepisy stosuje się także do spraw wszczętych i niezakończonych. Sąd uznał zatem, że przepis wprowadzony ustawą nowelizującą ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a w konsekwencji stwierdził, że skarżąca gmina nie przedstawiła okoliczności, które pozwalałyby w świetle art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu uznać jej prawo do dalszego popierania skargi, w szczególności nie wskazała, że z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wykonać nakazu określonego w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis przejściowy, tj. art. 4 ustawy nowelizującej można rozumieć w ten sposób, że niweczy on skutki skargi już złożonej, która w momencie jej wniesienia była dopuszczalna. Na gruncie prawa procesowego nie istnieje bowiem właściwa prawu materialnemu zasada praw słusznie nabytych. Skoro więc w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą ustawodawca uzależnił legitymację jednostek samorządu terytorialnego do zaskarżenia zarządzeń zastępczych wydanych na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu od spełnienia określonych warunków, a Miasto i Gmina [...] tych warunków nie spełnia, to postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć postanowieniem jako bezprzedmiotowe. Zażalenie (omyłkowo określone jako skarga kasacyjna) na powyższe postanowienie wniosło Miasto i Gmina[...] , zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 165 ust. 2 i art. 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez ograniczenie prawa do sądów przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego, w tym również skarżącemu; art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu przez nieprawidłowe zastosowanie i wykładnię i przyjęcie w konsekwencji, iż skarżący nie przedstawił okoliczności, które pozwalałyby w świetle ww. art. uznać jej prawo do dalszego popierania skargi, w szczególności nie wskazał, że z przyczyn od siebie niezależnych nie mógł wykonać nakazu określonego w art. 6 ust. 1 ww. ustawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. poprzez umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie wobec przyjęcia, iż postępowanie w przedmiocie zmiany nazwy ulicy stało się bezprzedmiotowe i uzasadniało jego umorzenie. W odpowiedzi na zażalenie Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. W art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu ustawodawca określił, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Jednocześnie w ust. 2 tego przepisu wyjaśniono, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Art. 6 ustawy zakazującej propagowania komunizmu stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (art. 6 ust. 2 ustawy). Zgodnie z dodanym z dniem 7 stycznia 2018 r. przepisem art. 6c ww. ustawy, skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego zażalenie wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Z art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Rozważenia zatem wymaga, jak należy rozumieć pojęcie "sprawy zakończonej" i "sprawy niezakończonej" na gruncie przepisów tej ustawy, od tego bowiem zależy ocena, czy w badanej sprawie zaszła bezprzedmiotowość postępowania skutkująca jego umorzeniem. W ocenie NSA za "sprawę zakończoną" należy uznać sprawę, w której zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze, do tego bowiem zmierza i z tą chwilą kończy się postępowanie przed organem nadzoru. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwiera etap postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy P.p.s.a. Interpretacja przepisu przejściowego art. 4 ustawy nowelizującej w związku z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu, zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowi: "rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP. Zakazu działania prawa wstecz nie naruszałaby jedynie taka interpretacja art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą pod pojęciem zakończenia postępowania należałoby rozumieć wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a nie rozstrzygnięcie sprawy przez sąd" (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 124/18; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 170/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 127/18; [w:] CBOSA). Stąd też w ocenie NSA, nowelizacja ustawy o zakazie propagowania komunizmu i zawarta w art. 6c regulacja dotycząca dopuszczalności wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze dotyczy spraw niezakończonych, a więc tych, w których postępowanie nadzorcze zostało wszczęte, ale przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej nie zostało wydane zarządzenie zastępcze. Przekładając powyższe rozważania prawne na realia rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało [...] grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Z tego powodu w sprawie nie miał zastosowania dodatkowy warunek dopuszczalności skargi gminy na zarządzenie zastępcze wojewody określony w art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W konsekwencji skarżąca gmina nie była zobligowana wykazać, że brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, wynikał z przyczyn od niej niezależnych. Gmina zatem nie utraciła prawa do popierania skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z[...] grudnia 2017 r. nr [...] i nie było podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż nie stało się ono bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się z kolei do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 P.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienia sądu pierwszej instancji.