II SA/Po 69/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne /-/ J. Szuma Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), działając na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm., dalej "u.z.p.k."), ulicy "[...]" położonej w miejscowości [...] nadał nazwę "S. J." (k. 24 akt sądowych). W motywach zarządzenia zastępczego Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.p.k. obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy – między innymi – ulic, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku jednostki samorządu terytorialnego lub związku metropolitalnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Z kolei w myśl art. 6 ust. 2 u.z.p.k., w przypadku niewykonania opisanego wyżej obowiązku, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin określony w art. 6 ust. 1 ustawy. Wojewoda zaznaczył, że pismem z dnia [...] r., [...] wystąpił do Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Łodzi z wnioskiem o wydanie stosownej opinii. Pismem z dnia [...] r., [...] Dyrektor Oddziału poinformował, że w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nazwa ulicy "[...]" w [...] wypełnia przesłanki z art. 1 u.z.p.k. Wojewoda zaznaczył wreszcie, że nazwa ulicy "[...]" nie została przez gminę zmieniona w ustawowym terminie, a obowiązek jej zmiany został potwierdzony przez Instytutu Pamięci Narodowej. W końcowej części uzasadnienia zarządzenia zastępczego Wojewoda przedstawił powody wyboru nowego patrona ulicy "S. J.". Pismem z dnia [...] r. ([...]) Miasto i Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza, wniosła skargę na wskazane wyżej zarządzenie zastępcze. Powołując się na art. 6 ust. 4 u.z.p.k. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz w oparciu o uchwałę [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] r. Miasto i Gmina [...] zarzuciła zarządzeniu naruszenie: 1. art. 6 ust. 2 u.z.p.k. poprzez przyjęcie, że Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze, podczas gdy uczynił to z przekroczeniem terminu z art. 6 ust. 2 ustawy, 2. art. 1 u.z.p.k. poprzez przyjęcie, że ulica "[...]" jest objęta działaniem tego przepisu, podczas gdy ulicy "[...]" nie ma w wykazie ulic miasta [...] (skarżąca wskazała, że w spisie ulic miasta widnieje natomiast ulica "[...]"); 3. art. 1 u.z.p.k. poprzez przyjęcie, że nazwa ulicy "[...]" spełnia przesłanki z tego przepisu i ma na celu upamiętnienie faktu zajęcia [...] przez jednostki Armii Czerwonej, spełniając funkcję "gloryfikacji Armii Czerwonej"; 4. art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego przez Wojewodę, podczas gdy ustalanie nazw ulic należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Wskazując na powyższe Miasto i Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w obszernych wyjaśnieniach zakwestionował zarzuty podniesione w skardze. Zarządzeniem z dnia [...] r. Sąd, mając na uwadze art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."), poinformował Miasto i Gminę [...], że dnia [...] r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 2495). Ustawą tą w art. 1 pkt 3 dodano do ustawy zmienianej dodatkowy warunek wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu). Z kolei art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. stanowi, że nowe przepisy stosuje się także do spraw wszczętych i niezakończonych. Wskazując na powyższe Sąd wezwał Miasto i Gminę [...] do zajęcia stanowiska w odniesieniu do przywołanej wyżej regulacji w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem rozpoznania skargi na podstawie dotychczas nadesłanych akt administracyjnych. W zakreślonym terminie, pismem z dnia [...] r., Miasto i Gmina [...] zajęła stanowisko. Wyjaśniła, że nie posiadała i nie posiada nazw ulic wypełniających przesłanki z art. 1 u.z.p.k. Gmina stwierdziła, że w mieście [...] nie było nazw ulic propagujących komunizm, o czym powiadomiono Wojewodę. Skarżąca dalej ponowiła też argumenty skargi, przy czym uwypukliła, że nie było w mieście [...] ulicy "[...]", a jedynie "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą Miasta i Gminy [...] podlega umorzeniu z powodu zmiany regulacji prawnych określających legitymację skargową skarżącej. Przed przystąpieniem do przedstawienia motywów postanowienia nakreślić należy uwarunkowania prawne, w jakich złożono rozpatrywaną skargę. Dnia 2 września 2016 r. weszła w życie ustawa o zakazie propagowania komunizmu. Abstrahując w tym miejscu od szczegółowych zmian, które wprowadzono w tej ustawie w czasie jej obowiązywania (m.in. mocą nowelizacji z dnia 22 czerwca 2017 r., Dz. U. z 2017 r., poz.1389), wskazać należy, że kluczową regulacją omawianego aktu prawnego jest przepis, w myśl którego funkcjonujące w przestrzeni publicznej nazwy, w tym także między innymi nazwy ulic, nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Zarazem w art. 6 ust. 1 u.z.p.k. zawarto przepisy przejściowe aktualizujące określone obowiązki jednostek samorządu terytorialnego (także ich związków, względnie związków metropolitalnych). Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego (związku takich jednostek, względnie związku metropolitalnego), miał zmienić w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Termin, w którym jednostki samorządu terytorialnego (ich związki, względnie związki metropolitalne) były obowiązane, a zarazem uprawnione do przeprowadzenia procesu przeglądu i dokonania zmian nazewnictwa dostosowującego je do u.z.p.k. upłynął dnia 2 września 2017 r. Art. 6 ust. 2 u.z.p.k. stanowi następnie, że w przypadku niewykonania obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 ustawy, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę spełniającą wymogi ustawowe, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął ku temu termin (wyznaczony prawem dla jednostek samorządu terytorialnego, ich związków oraz związków metropolitalnych). Zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.p.k. zarządzenie zastępcze wojewoda wydaje po zasięgnięciu opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 u.z.p.k. W odniesieniu do tej opinii stosuje się odpowiednio art. 2 ust. 3 u.z.p.k., który stanowi że opinia przedstawiana jest nie później niż w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na stwierdzenie nieważności aktu (przy odpowiednim stosowaniu tego przepisu należy przez to rozumieć termin do wydania zarządzenia zastępczego). W okolicznościach niniejszej sprawy powodem wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego z dnia [...] r., [...] był fakt, że Miasto i Gmina [...] nie dokonała zmiany nazwy jednej z ulic określonej w zarządzeniu zastępczym jako ulica "[...]", którą organ nadzoru uznał, pozyskawszy na potwierdzenie tego opinię Instytutu Pamięci Narodowej, za nazwę niezgodną z art. 1 ustawy. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządzenie zastępcze z dnia [...] r. zostało wydane w warunkach określonych przez u.z.p.k. Miasto i Gmina [...] zaskarżając zarządzenie zastępcze powołała się na art. 6 ust. 4 u.z.p.k. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. Na datę wniesienia skargi wskazana przez skarżącą podstawa jej wniesienia pozostawała usprawiedliwiona. Zgodnie z powołanym art. 6 ust. 4 u.z.p.k. do zarządzeń zastępczych stosuje się odpowiednio art. 3 ust. 4 tej ustawy, a ten ostatni przepis odwołuje się między innymi do przepisów u.s.g. dotyczących zaskarżania rozstrzygnięć organu nadzorczego dotyczących gminy. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (tu odpowiednio zarządzenie zastępcze) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, z kolei w myśl art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Warunki uznania legitymacji skargowej Miasta i Gminy [...] zostały określone jednak jeszcze jednym – zasadniczym w tej sprawie – przepisem. Otóż, jak sygnalizowano skarżącej już wcześniej, dnia 7 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniająca u.z.p.k. Ustawa ta w art. 1 pkt 3 dodaje do ustawy zmienianej dodatkowy warunek wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie z dodanym do u.z.p.k. art. 6 ust. 3 "skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Z kolei art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. stanowi, że nowe przepisy stosuje się także do spraw wszczętych i niezakończonych. Powyższe oznacza, że ustawodawca zdecydował się zmienić uwarunkowania proceduralne związane z procedowaniem ze skargą na zarządzenia zastępcze wydane na podstawie przepisów u.z.p.k. z wyraźną intencją stosowania nowych regulacji do określonych w tej ustawie spraw wszczętych i niezakończonych. Zważając, że Miasto i Gmina [...] nie była reprezentowana w początkowej fazie postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika, a nowe regulacje weszły w życie w jego toku, Sąd zdecydował w trybie art. 6 P.p.s.a. powiadomić o tym skarżącą, umożliwiając jej zajęcie stanowiska. W piśmie z dnia [...] r. Miasto i Gmina [...], odnosząc się do art. 6c u.z.p.k., ograniczyła się w istocie do wskazania tylko takiej okoliczności, że w jej ocenie nie posiadała i nie posiada nazw, o których mowa w art. 1 u.z.p.k. i z tego też powodu nie podjęła uchwał o zmianie nazw ulic. Pismem z dnia [...] r., [...] poinformowała o takim stanowisku Wojewodę. W ocenie Sądu Miasto i Gmina [...] nie przedstawiła okoliczności, które pozwalałyby w świetle art. 6c u.z.p.k. uznać jej prawo do dalszego popierania skargi, w szczególności nie wskazała, że z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wykonać nakazu określonego w art. 6 ust. 1 u.z.p.k. Sąd w tym miejscu zwraca uzupełniająco uwagę, że warunek określony w art. 6c u.z.p.k. wyrażający się w sformułowaniu "gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku" nie jest precyzyjny i może być on różnie interpretowany. W przekonaniu Sądu art. 6c u.z.p.k. opiera się na założeniu podziału w czasie zadań i kompetencji dotyczących procesu usuwania nazewnictwa propagującego komunizm lub inny ustrój totalitarny pomiędzy samorząd terytorialny a terenowy organ administracji rządowej. Proces ten leżał w gestii samorządu terytorialnego do 2 września 2017 r., natomiast w okresie przypadającym na kolejne 3 miesiące od tego dnia (z zastrzeżeniem art. 2 ust. 3 u.z.p.k.) przekazany został przez ustawodawcę wojewodom. Zdaniem Sądu takie założenie legło u podstaw ograniczenia przez art. 6c u.z.p.k. legitymacji skargowej jednostek samorządu terytorialnego (ich związków, względnie związków metropolitalnych) do sytuacji, w których zarządzenie zastępcze zostałoby wydane, pomimo iż zainteresowana jednostka (związek, związek metropolitalny) "z przyczyn [od siebie] niezależnych" nie mogła przeprowadzić procesu z art. 6 ust. 1 u.z.p.k. na zasadzie pierwszeństwa przez wojewodą. Zdaniem Sądu samo powołanie się na fakt, że gmina stała na stanowisku, iż na jej obszarze nie występuje nazewnictwo niezgodne z art. 1 u.z.p.k. nie otwiera możliwości złożenia, a po wejściu w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., popierania skargi na zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Niezależnie od powyższych wyjaśnień Sąd rozważył, czy przepis przejściowy – art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., można rozumieć w ten sposób, że niweczy on skutek skargi już złożonej, która w momencie jej wniesienia była dopuszczalna. W odniesieniu do tej kwestii należy się odwołać do poglądu, w myśl którego na gruncie prawa procesowego nie istnieje właściwa prawu materialnemu (prawu podmiotowemu) zasada praw słusznie nabytych. Właśnie w opozycji do tej zasady jest konstruowana zasada aktualności przepisów prawa formalnego, która dopuszcza m.in. zmianę trybu (sposobu) postępowania w jego toku, łącznie z odbieraniem instancji nawet po wniesieniu środka zaskarżenia. W wypadku zmiany prawa procesowego, o dalszym przebiegu postępowania, o uprawnieniach stron, zakresie środków zaskarżenia, sposobu ich rozpoznawania itd. często decyduje więc element czasu, a więc z punktu widzenia stron - element losowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., II OSK 2492/11, orzeczenia.nsa.gov.pl, por. też uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2001 r., III CZP 49/00, OSNC 2001/4/53). Skoro więc w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą ustawodawca uzależnił legitymację jednostek samorządu terytorialnego do zaskarżenia zarządzeń zastępczych wydanych na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. od spełnienia określonych warunków, a Miasta i Gminy [...] tych warunków nie spełnia, to postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć postanowieniem. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania między innymi, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z opisanych względów Sąd, na podstawie wskazanego wyżej art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. /-/ J. Szuma