I OSK 3525/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 509/18 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od J. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 509/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. S., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] orzekł o przyznaniu skarżącemu dodatku mieszkaniowego w wysokości 66,91 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. Przedmiotowa decyzja zawierająca prawidłowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania została doręczona skarżącemu w dniu 25 stycznia 2018 r. Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji w dniu 28 marca 2018 r., tj. po upływie 14-dniowego terminu do dokonania tej czynności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] stwierdziło, że odwołanie J. S. zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r. została doręczona skarżącemu w dniu 25 stycznia 2018 r. o czym świadczy znajdujące się w aktach zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. Czternastodniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 8 lutego 2018 r. Tymczasem odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 28 marca 2018 r. W związku z powyższym odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Z ww. rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że ma 81 lat i jest po udarze i ma trudności w poruszaniu się. Podkreślił również, że nie został poinformowany o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższym zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z uwagi na utratę pamięci spowodowaną wiekiem oraz stanem zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę podkreślił, że z formalnego punktu widzenia, ustalenia organu co do daty doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz daty złożenia odwołania przez skarżącego wskazywały bezspornie na uchybienie 14-dniowego terminu do dokonania tej czynności. Jak wynika z akt sprawy decyzja organu I instancji została doręczona skutecznie skarżącemu w dniu 25 stycznia 2018 r. wraz z prawidłowym pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania i od tej daty należy liczyć termin do wniesienia odwołania. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania na ww. decyzję, upływał z dniem 8 lutego 2018 r. Natomiast odwołanie zostało wniesione w dniu 28 marca 2018 r., a zatem z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Skarżący nie kwestionuje tych ustaleń, ale wskazuje na przyczyny uchybienia terminu – podeszły wiek i zły stan zdrowia. Te okoliczności, zdaniem Sądu, zostały zignorowane przez organ odwoławczy, który kontrolowane postępowanie przeprowadził w sposób formalny, w oderwaniu od indywidualnych okoliczności, jakie zaistniały w niniejszej sprawie, z rażącym naruszeniem słusznego interesu strony i z naruszeniem jednej z podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego określonej w art. 9 K.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że wniosek o dodatek mieszkaniowy został odebrany przez pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania skarżącego z uwagi na wiek i jego stan zdrowia. Te okoliczności znane organowi z urzędu nakładały na organ obowiązek "czuwania", aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że skarżący w skardze zawarł wniosek o przywrócenie terminu. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznania tego wniosku – właściwy bowiem jest organ administracyjny, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie. Wniosek ten powinien być rozpoznany w pierwszej kolejności, a następnie w zależności od sposobu jego rozpoznania, organ rozpozna odwołanie skarżącego, najpierw pod względem formalnym, a ewentualnie potem – pod względem merytorycznym. W związku z tym, w ocenie Sądu, mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności fakt złożenia przez skarżącego formalnego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, należy stwierdzić, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie, uczynił to przedwcześnie i z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ustalonych i bezspornych okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy wskazujących na istnienie obiektywnych przeszkód w dotrzymaniu terminu do złożenia odwołania, organ skupił się wyłącznie na zestawieniu dwóch dat tj. daty doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz daty złożenia odwołania. Tymczasem udokumentowana choroba jest powszechnie w orzecznictwie uznawana za okoliczność usprawiedliwiającą niedochowanie terminu do dokonania określonych czynności prawnych. Organ mając wiedzę o istnieniu tej okoliczności oraz o tym, że skarżący działał sam, bez profesjonalnego pełnomocnika, nie uwzględnił słusznego interesu skarżącego przy rozpatrywaniu jego sprawy i nie pouczył skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania naruszając zasadę wyrażona w art. 9 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 9 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 9 K.p.a., podczas gdy - wbrew stanowisku Sądu nie została naruszona zasada informowania stron w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że obowiązki informacyjne ciążące na organie nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania. W ocenie interpretacja art. 9 K.p.a. dokonana przez Sąd I instancji jest nieprawidłowa, bowiem prowadziłaby do tego, że w tego typu sytuacji jak zaszła w niniejszej sprawie, organ stałby się swoistym "pełnomocnikiem" strony wskazującym stronie prewencyjnie jakie zachowanie procesowe będzie dla niej w danej sytuacji optymalne. W oparciu o przedstawione zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o: 1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej powoływanej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna jest zasadna. Podkreślić należy, że art. 9 K.p.a. istotnie nakłada na organy administracji państwowej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku całego postępowania, tj. od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Jednakże obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony. Zasady ogólne, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają wprawdzie chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, lecz nie zwalniają strony z dbałości o własne interesy i nie nakładają na organ obowiązku instruowania strony o wyborze sposobu postępowania, czy też udzielania porad prawnych w każdym, możliwym aspekcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2518/16; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko w razie wątpliwości co do charakteru czy intencji pisma wnoszonego przez stronę organ obowiązany jest podjąć niezbędne kroki celem wyjaśnienia tych wątpliwości. Takich obowiązków nie można wywieść również z zawartej w art. 8 § 1 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których strona będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach. W rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] stycznia 2018 r. orzekająca o przyznaniu dodatku mieszkaniowego zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia od niej odwołania, przy czym, na co zasadnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji J. S. nie złożył formalnego wniosku o przywrócenie terminu. W jego treści strona nie odniosła się bowiem w żaden sposób do okoliczności wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Pismo strony było jasne, czytelne i nie mogło budzić wątpliwości. Organ nie był zatem zobowiązany do udzielania dodatkowych wskazówek w zakresie toczącego się postępowania. Również z treści skargi nie wynika, aby skarżący kwestionował prawidłowość ustaleń stanowiących podstawę wydanego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Stanowisko Sądu, że w takiej sytuacji organ powinien udzielić skarżącemu dodatkowych wyjaśnień i porad, a w konsekwencji umożliwić rozpoznanie odwołania nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w toku całego postępowania nie została zatem naruszona zasada udzielania informacji, o której mowa w art. 9 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególny przypadek o którym mowa w tym przepisie.