II GSK 905/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1875/17 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu sądowego od skargi w sprawie ze skargi A. w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia protestu w sprawie kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz niewłaściwego wskazania zakresu świadczeń opieki zdrowotnej w systemie zabezpieczenia postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 12 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) odrzucił skargę A (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z [...] lipca 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy uwzględnienia protestu w sprawie kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz niewłaściwego wskazania zakresu świadczeń opieki zdrowotnej w systemie zabezpieczania oraz zwrócił uiszczony wpis sądowy. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor OW NFZ) ogłosił [...] czerwca 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Funduszu wykaz świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu podstawowego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej na terenie województwa [...]. Następnie [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 95n ust. 14 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach), została ogłoszona zmiana przedmiotowego wykazu. Pismem z 28 czerwca 2017 r. skarżący, na podstawie art. 95n ust. 5 ustawy o świadczeniach, wniósł protest od kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej w systemie zabezpieczenia świadczeniodawców. Zdaniem skarżącego, zamiast kwalifikacji do poziomu szpitali II stopnia, powinien on zostać zakwalifikowany do poziomu szpitali III stopnia. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Dyrektor OW NFZ, na podstawie art. 95n ust. 7 ustawy o świadczeniach, odmówił uwzględnienia protestu wniesionego przez skarżącego w przedmiocie zakwalifikowania do niewłaściwego poziomu systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz niewłaściwego wskazania zakresu świadczeń opieki zdrowotnej w systemie zabezpieczenia. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] lipca 2017 r. Prezes NFZ, działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 95n ust. 9 pkt 1 oraz art. 95n ust. 16 pkt 2 ustawy o świadczeniach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z 28 lipca 2017 r. skarżący wniósł do WSA skargę na decyzję Prezesa NFZ z [...] lipca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. Odrzucając skargę WSA wskazał, że w dniu 4 maja 2017 r. weszła w życie ustawa z 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 844), którą wprowadzono do systemu opieki zdrowotnej nową instytucję prawną w postaci systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższa instytucja została uregulowana w nowododanym dziale IVB "System podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej". WSA wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, że: "Narodowy Fundusz Zdrowia (...) jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust.1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jednakże na mocy konkretnych przepisów tej ustawy stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej (np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 ww. ustawy)" (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 października 2008 r. o sygn. akt II GSK 394/08 oraz w postanowieniu z 14 czerwca 2007 r. o sygn. akt II GSK 57/07; I. Kowalska – Mańkowska, Komentarz do art. 161 ustawy o świadczeniach, LEX 2015). Z kolei w myśl art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ jest jedynie organem Narodowego Funduszu Zdrowia. W związku z powyższym, również nie jest organem administracji publicznej i analogicznie, na mocy konkretnych przepisów ustawy o świadczeniach, stosuje środki prawne właściwe organom. W świetle powyższego, zdaniem WSA, Prezes NFZ oraz dyrektorzy oddziałów wojewódzkich NFZ mogą pełnić funkcje organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, jednakże rozstrzygnięcia wydane przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (vide postanowienie WSA w Warszawie z 26 września 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1377/16). WSA wskazał, że w ustawie o świadczeniach wskazano na uprawnienie stron do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w następujących przypadkach: 1) decyzja Prezesa NFZ w przedmiocie rozpoznania wniosku o skierowanie na przeprowadzenie poza granicami kraju leczenia lub nadań diagnostycznych oraz pokrycie kosztów transportu do miejsca udzielania świadczeń za granicą (art. 47j ust. 7 ustawy); 2) decyzja Prezesa NFZ w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego (art. 110 ustawy); 3) decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ w przypadkach rozpoznania środków odwoławczych świadczeniodawców, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 154 ust. 8 ustawy). Zdaniem WSA, w ustawie o świadczeniach brak jest przepisu, który regulowałby uprawnienie do wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na wydane na podstawie art. 95n ust. 9 ustawy o świadczeniach rozstrzygnięcie Prezesa NFZ w sprawie odmowy uwzględnienia protestu w sprawie kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz niewłaściwego wskazania zakresu świadczeń opieki zdrowotnej w systemie zabezpieczania. Także w uzasadnieniu projektu ustawy z 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie wskazano na możliwość zaskarżenia ww. decyzji do sądu administracyjnego. Tym samym, w ocenie WSA, wolą ustawodawcy było wprowadzenie dwuinstancyjnego trybu rozpoznawania omawianych protestów, bez możliwości zaskarżenia ostatecznego rozstrzygnięcia Prezesa NFZ do sądu administracyjnego. Zdaniem WSA, samo oznaczenie ww. rozstrzygnięcia nazwą "decyzja" oraz uregulowanie w przepisach ustawy dwuinstancyjnego trybu postępowania w sprawie ww. protestów nie kreuje dla stron uprawnienia do wniesienia skargi, a pouczenie o prawie do wniesienie skargi jest błędne. W konsekwencji WSA za niedopuszczalne uznał wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nieobjęte kontrolą sądu administracyjnego. Skarżący złożył skargę kasacyjną od postanowienia WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, majace istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 45 Konstytucji RP oraz art. 184 Konstytucji RP przez odebranie skarżącemu możliwości skorzystania z prawa do wystąpienia do sądu administracyjnego przeciwko każdej formie działania administracji publicznej, jeżeli to działanie określa władczo jego pozycję; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 2, art. 52 § 1, art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) przez ich niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zaskarżonym postanowieniem WSA uznał, że od wydanego na podstawie art. 95n ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 95n ust. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rozstrzygnięcia Prezesa NFZ skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. W ocenie WSA, Prezes NFZ jest "jedynie organem Narodowego Funduszu Zdrowia", nie zaś organem administracji publicznej, zatem jeśli w ustawie o świadczeniach brak jest przepisu stanowiącego o prawie do skargi od rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu, o którym mowa w art. 95n ust. 5 ustawy o świadczeniach, wniesiona skarga podlega odrzuceniu. Skarżący, podnosząc w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz przepisów postępowania, zasadnie kwestionuje to stanowisko. Niewątpliwie jednak brak było podstaw do zastosowania przez WSA art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym z uzasadnienia postanowienia wynika jednoznacznie, że WSA stwierdził brak właściwości sądu administracyjnego, błędnie przywołując art. 52 § 1 pkt 6 zamiast art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Przechodząc do istoty rzeczy, przypomnieć należy, że art. 95n ustawy o świadczeniach normuje kwestię kwalifikowania świadczeniodawców do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia wraz ze wskazaniem środków odwoławczych i określeniem zasad postępowania w tych sprawach. I tak, stosownie do art. 95n ust. 5 ustawy o świadczeniach, w przypadku niezakwalifikowania do systemu zabezpieczenia świadczeniodawcy przysługuje protest, do którego rozpatrzenia właściwy jest dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, wydając w terminie 7 dni decyzję na podstawie art. 95n ust. 7 pkt 1 lub pkt 2. Odwołanie od odmowy uwzględnienia protestu (art. 95n ust. 7 pkt 2) rozpatruje w ciągu 7 dni Prezes NFZ, wydając na podstawie art. 95n ust. 9 pkt 1, pkt 2 lub pkt 3 ustawy decyzję. Trzeba zauważyć, że stosownie do treści ust. 16 pkt 2 wskazanego artykułu, do postępowania, o którym mowa w ust. 5-10 i 12-14 nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i organu, pełnomocnictw, doręczeń, sposobu obliczania terminów, wydawania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, sprostowań oraz stwierdzenia nieważności. Na tle przedstawionej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega żadnych podstaw, aby odmówić rozstrzygnięciu Prezesa NFZ przymiotu zaskarżalności do sądu administracyjnego, przy czym, w ocenie sądu kasacyjnego, rozstrzygnięcie to wykazuje wszystkie konieczne cechy decyzji administracyjnej rozumianej jako rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, podjęte na podstawie obowiązującego przepisu prawa przez uprawniony do takiego działania organ. Warto w tym miejscu przywołać pogląd już historyczny, lecz wciąż aktualny, bo wpisany w treść obowiązującej dzisiaj i szeroko ujmującej kognicję sądów administracyjnych regulacji tj. art. 3 § 2 ppsa. Jak stwierdził NSA, jeżeli w danej sprawie dochodzi do jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie oznaczonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjętego przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych, to rozstrzygnięcie takie odpowiada cechom decyzji administracyjnej (wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 22 września 1983 r. o sygn. akt SA/Wr 367/83, publ. ONSA z 1983 r. nr 2, poz. 75). W ocenie sądu kasacyjnego, to wymienione wyżej elementy aktu administracyjnego określają decyzję administracyjną bez względu na to, czy wydaną w wyniku postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, Ordynacji podatkowej lub innych przepisów. Ich zatem stwierdzenie w akcie administracyjnym powinno sugerować, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną, nie zaś z inną czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, choć – co należy przyznać – zdecydowane rozróżnienie pomiędzy obiema grupami aktów jest niezwykle trudne (vide: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5; Nb 7, 33 – 34, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, C.H. Beck, Warszawa 2017). Nie można uznać za prawidłowe stanowiska WSA, który w kontrolowanej sprawie postrzega zarówno organ administracji publicznej, jak też decyzję administracyjną niemal wyłącznie z procesowej perspektywy kodeksu postępowania administracyjnego, a rozważając kognicję sądu administracyjnego, jej wyłączenia upatruje w braku przepisu dającego takie uprawnienie. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że przesądzając w art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, iż kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, ustawodawca w żaden sposób nie zawęził rozumienia pojęcia decyzji do tych wydawanych wyłącznie w wyniku przeprowadzonego na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Tak ogólne sformułowanie przepisu art. 3 § 2 pkt 1 ppsa umożliwia objęcie kognicją sądownictwa administracyjnego każdej decyzji administracyjnej wydawanej w jednym z różnorodnych trybów opartych czy to na kodeksie postępowania administracyjnego, czy Ordynacji podatkowej, czy też na podstawie innej, przewidzianej przepisami szczególnymi procedury administracyjnej (vide: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Nb 11 i 18, red. j.w.). Jak podkreśla się w doktrynie, "(...) decyzja jako akt procesowy musi odpowiadać wymaganiom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej, a w niektórych sprawach dodatkowym wymaganiom określonym w odrębnych przepisach" (vide: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, str. 153, [w:] System prawa administracyjnego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2010). Podsumowując tę część rozważań, podkreślić trzeba, że dla dopuszczalności zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego nie ma znaczenia, w której z obowiązujących procedur – kodeksie postępowania administracyjnego, Ordynacji podatkowej lub innej określonej obowiązującymi przepisami procedurze szczególnej – wydana została konkretna decyzja. Zasadnicze znaczenie ma bowiem, aby decyzja jako akt stosowania prawa wydana została w indywidualnej sprawie, w oparciu o przepis prawa powszechnie obowiązującego, przez uprawniony organ i w postępowaniu uregulowanym przepisami prawa (podobnie: R. Hauser, K. Celińska-Grzegorczyk, [w:] Sądowa kontrola administracji publicznej, str. 165 – 166, [w:] System prawa administracyjnego, t. 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014). Nie dość jasne w kontekście zaprezentowania powodów odrzucenia skargi są rozważania WSA, który wyjaśniając pojęcie organu administracji publicznej w oparciu o art. 5 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego, prawidłowo zresztą stwierdził, iż Narodowy Fundusz Zdrowia, co do zasady, nie jest organem administracji publicznej i stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej tylko na mocy konkretnych przepisów ustawy. W świetle regulacji art. 95n ustawy o świadczeniach rozważanie pozycji prawnej NFZ jest zbędne i niczego do sprawy nie wnosi. WSA stwierdza następnie, że Prezes NFZ również nie jest organem administracji publicznej, choć zarówno on, jak i dyrektorzy wojewódzkich oddziałów mogą pełnić funkcje organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a skoro tak, to wydane przez nich rozstrzygnięcia mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przypadku, gdy rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie podejmuje z mocy określonego przepisu prawa materialnego konkretny, wskazany w tym przepisie organ, to występuje on jak uprawniony do tego działania organ administracji publicznej, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do decyzji wydanej przez Prezesa NFZ na podstawie art. 95n ust. 9 ustawy o świadczeniach. Takie indywidualne rozstrzygnięcie wydane w dwuinstancyjnej procedurze szczególnej, uzupełnionej w określonym ustawą zakresie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z ust. 16 pkt 2 art. 95n ustawy o świadczeniach, nakazuje przyjąć, że jest ono decyzją administracyjną podlegającą kognicji sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa. Błędne zatem jest rozumowanie WSA, który z faktu niezawarcia w ustawie o świadczeniach przepisu przewidującego prawo do skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną na podstawie art. 95n ust. 9 tej ustawy wyprowadza wniosek, że wolą ustawodawcy było wyłącznie wprowadzenie dwuinstancyjnego trybu rozpatrywania protestu bez możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego przez Prezesa NFZ. Jak już wyżej powiedziano, zakres kontroli działalności administracji publicznej określony został w art. 3 § 2 ppsa, a wskazany w pkt 1 przedmiot kontroli dotyczy wszelkich decyzji administracyjnych, przy czym wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej niektórych rozstrzygnięć organów administracji następuje na mocy przepisów szczególnych. Odmiennie zatem w stosunku do tego, co stwierdził WSA, o prawie do skargi do sądu administracyjnego decyduje określony przejaw działania administracji, który odpowiadać musi jednej z wymienionych w art. 3 § 2 i 2a ppsa form i wówczas, gdy prawo to nie ulega wyłączeniu na mocy przepisu szczególnego. Dodać też trzeba, że stosownie do art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki przewidziane w tych przepisach (np. art. 61 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 - t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 zm.). Powyższy przepis odnosi się do innego rodzaju spraw, niż te, które wymienione zostały w art. 3 § 2 ppsa i w których prawo do sądu musi zostać wprost przewidziane przepisem ustawy szczególnej. Rozpatrywana sprawa do takich nie należy. NSA stwierdza, że odmienna interpretacja pozbawiałaby bez żadnego uzasadnienia podmiot, do którego skierowano decyzję wydaną w trybie art. 95n ust. 9 w zw. z art. 95m ustawy o świadczeniach prawa do sądu, zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Z wymienionych powodów, uwzględniając zarzuty zawarte w petitum skargi kasacyjnej, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 in principio ppsa, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł z powodu braku podstawy prawnej do wydania takiego orzeczenia.