II SA/Gd 271/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Janina Guść (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 9 stycznia 2018 r. o odmowie wydania zaświadczania potwierdzającego zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 19 października 2017 r. Spółka zwróciła się do Burmistrza Miasta o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji w postaci bazowej telefonii bezprzewodowej nr [..] polegającej na budowie wieży kratowej, montażu anten sektorowych i radiolinowych oraz posadowieniu na poziomie gruntu kontenera na działkach [..], [..] w P. przy ul. W. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta zatwierdzonego uchwałą nr XLVI/4/2010 z dnia 25 lutego 2010 r. (Dz. Urz Woj.. nr 62 poz. 10141). W piśmie z dnia 27 listopada 2017 r. Spółka sprecyzowała wniosek wskazując, że zapytanie dotyczy działek o aktualnych numerach [..] i [..], a przedmiotowy wniosek nie został złożony w celu uzyskania zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 lub 49b ustawy Prawo budowlane, ponieważ prace budowlane zostały już wykonane, zgodnie z ostateczną na dzień ich wykonania decyzją o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2018 r. Burmistrz Miasta odmówił wnioskodawcy wydania żądanego zaświadczenia. W wyniku rozpoznania zażalenia na to postanowienie, zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało rozstrzygnięcie Organu I instancji w mocy. Organ ustalił, że działki nr [..]-[..] (obręb 4 mapa 1) w P. przy ul. W., zgodnie z planem miejscowym stanowią tereny zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług w tym usług rzemiosła (karta terenu nr 32 planu) brak było podstaw do wydania zaświadczenia stwierdzającego zgodność zlokalizowanej na tych działkach inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii bezprzewodowej - budowie wieży kratowej, montażu anten sektorowych i radiolinowych oraz posadowieniu na poziomie gruntu kontenera. Z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki o numerach [..] i [..] położone są na terenie jednostki strukturalnej A.53.P- (karta terenu nr 32), są to tereny zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług w tym usług i rzemiosła. Zgodnie z pkt. 16.2 karty terenu o nr 32 w jednostce A.53.P dopuszcza się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej (stacje transformatorowe, przepompownie, itp. za wyjątkiem stacji bazowych telefonii komórkowej) o formach architektonicznych wynikających z technologii. W § 13 ust. 4 pkt. 6 obowiązującego na całym obszarze planu ustanowiono zakaz lokalizowania obiektów o charakterze dominant przestrzennych t.j. obiektów budowlanych nie będących budynkami o maksymalnej wysokości powyżej 20 m, licząc od poziomu gruntu rodzimego, a w szczególności stacji bazowych telefonii komórkowych. Organ podkreślił, że przed wydaniem przedmiotowego zaświadczenia Organ I instancji zobligowany był do oceny zgodności istniejącej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania zaświadczenia w zakresie obowiązującej na wskazanym terenie funkcji zasad i warunków zagospodarowania terenu. Ocena ta została dokonana prawidłowo i odpowiada normom uchwały planistycznej. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia, Organ wyjaśnił, że okolicznością podlegającą badaniu przez organ rozstrzygający o wydaniu przedmiotowego zaświadczenia jest wyłącznie zgodność zamierzenia inwestora z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy nie wynika, by zapisy obowiązującego planu zostały zmienione. By zaświadczyć o zgodności istniejącej zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie zabudowy terenu musi być zgodne z zapisami tego planu. Niezgodność jednego z tych zapisów oznacza niezgodność inwestycji z planem. W sytuacji gdy organ stwierdzi, że nie ma zgodności pomiędzy inwestycją a zapisami obowiązującego planu, zobligowany jest do wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność dokonanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując jedynie na przyczyny odmowy. Organ wskazał, że w postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w zakresie wypełnienia przesłanek określonych przepisami art. 217 -220 k.p.a. Z uwagi na charakter przepisów regulujących wydawanie zaświadczeń, a także konieczność respektowania obowiązujących przepisów prawa miejscowego, kwestie dotyczące znaczenia przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 262) nie podlegały ocenie, w związku z czym pozostawały one bez wpływu na wynik sprawy. Organ stwierdził jednocześnie, że stronie przysługuje prawo do złożenia skargi o stwierdzenie nieważności planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem z przepisu tego wprost wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, 2) art. 218 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w rezultacie stwierdzenie, że kwestie dotyczące znaczenia przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie podlegają ocenie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia podczas, gdy oczywista niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami powszechnie obowiązującego prawa powinna być brana przez organ pod uwagę z urzędu a czynność ta nie może być kwalifikowana jako wymagająca ustalenia. W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym" nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na nieruchomości, której dotyczy inwestycja wszedł w życie dnia 28 maja 2010 r., tj. nieco ponad miesiąc przed wejściem w życie przepisów ustawy o rozwoju sieci. W tej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 75 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że przepis art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia wżycie ustawy. Skarżąca uznała za niezasadne stanowisko, że w przedmiotowej sytuacji niezbędne jest stwierdzenie nieważności planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji niezgodności planu z przepisami wskazanej ustawy polecił pomijać kwestionowane zapisy zakazujące albo uniemożliwiające lokalizację takiej inwestycji. Zapis § 13 ust. 4 pkt 6 miejscowego planu uniemożliwiający lokalizowanie obiektów o charakterze dominant przestrzennych o wysokości powyżej 20m "a w szczególności stacji bazowych telefonii komórkowej" jednoznacznie służy do zakazania lokalizowania sieci telekomunikacyjnych. Zapis ten nie może posłużyć do obejścia dyspozycji przywołanych wyżej przepisów i nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia o niezgodności zamierzenia z miejscowym planem. Powołując się na dorobek orzecznictwa Strona wskazała, że ogólny zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazujący wzniesienia stacji bazowej nie może być przeszkodą do postawienia tej stacji i nie może prowadzić do negatywnej oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem. Skarżąca stwierdziła, że wydanie zaświadczenia o żądanej we wniosku treści nie zmierzało do tworzenia nowej sytuacji prawnej, wymagało jedynie analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mając na względzie treść powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Organ powinien za każdym razem z urzędu brać pod uwagę powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a ich treść nie może być kwalifikowana jako dane, które wykraczają poza zakres posiadanych przez organ w rozumieniu przepisu art. 218 § 1 k.p.a. Spółka zaznaczyła, że postępowanie w sprawie przedmiotowego obiektu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego pozostaje zawieszone do czasu przedstawienia zaświadczenia. W razie przedstawienia zaświadczenia o niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Organ może wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu, podczas gdy w obliczu treści wspomnianych powyżej przepisów ustawy o rozwoju sieci inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie może z góry zakazywać realizacji inwestycji przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie – wbrew zarzutom skargi - nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd podzielił ustalenia organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu, ocenił je jako prawidłowe i przyjął za własne. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organy administracji zasadnie odmówiły wnioskodawcy wydania zaświadczenia wymaganego przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), czyli zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga oceny, czy inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta zatwierdzonego uchwałą nr XLVI/4/2010 z dnia 25 lutego 2010 r. Analiza prawidłowości wydanego postanowienia uwzględniać winna charakter postępowania unormowanego w art. 210 – 220 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu zaświadczeniowym. Co do zasady, jak przyjmuje się w doktrynie prawa zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli – lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Zgodnie z art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie, o które wnioskował Skarżący należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Niewątpliwym jest, że treść planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość realizacji obiektu, którego dotyczy wniosek. Zrealizowana przez Skarżącego inwestycja dotyczy bowiem obiektu jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, w tym wieża kratowa o wysokości przekraczającej 20 m. W jednostce planistycznej, na terenie której posadowiona jest stacja obowiązuje zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych, nadto na całym terenie objętym planem wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów o charakterze dominant przestrzennych t.j. obiektów nie będących budynkami o maksymalnej wysokości powyżej 20 m, w szczególności stacji bazowych telefonii komórkowych. Realizacja stacji bazowych nie została przy tym w planie w całości wykluczona, bowiem są one dopuszczalne w części jednostek planistycznych, przy istniejącym na całym obszarze objętym planem miejscowym zakazie wznoszenia obiektów budowlanych o wysokości powyżej 20 m. Sąd uwzględnił, że zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ ma stwierdzić w nim o zgodności lokalizacji wskazanego przez wnioskodawcę obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy, oceny i w pewnym zakresie także interpretacji (wykładni) aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach, organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że zrealizowana inwestycja jest lub nie jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to więc typowe, proste, urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało to z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Organ wydający zaświadczenie, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy istniejący obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności należy odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1277/11). Należy jednocześnie podkreślić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne), a ma ono charakter administracyjny z uwagi na to, że jest to jedna z form prawnych działania organów administracji publicznej. Przepis art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1537 ze zm.), wszedł w życie po uchwaleniu planu. Zgodnie z tym przepisem, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2). Z art. 75 cytowanej ustawy wynika, że przepis art. 46 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. W ocenie Sądu, unormowanie powyższe nie dawało organowi podstaw by w toku postępowania zaświadczeniowego stwierdzić zgodność inwestycji z planem. Z uwagi na wprowadzony w planie zakaz wznoszenia obiektów niebędących budynkami o wysokości powyżej 20 m, inwestycja wskazana we wniosku niewątpliwie narusza ustanowiony w planie zakaz. Jednocześnie wskazywany przez Skarżącego zakaz wznoszenia stacji bazowych telefonii komórkowych nie został wprowadzony na obszarze całego planu. Niewątpliwie proste zestawienie tych norm art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych z treścią planu zagospodarowania przestrzennego nie umożliwia dokonania interpretacji planu umożliwiającej pominięcie jego zapisów w zakresie zakazu lokalizacji stacji bazowych na terenie analizowanej jednostki planistycznej oraz zakazu wznoszenia obiektów budowlanych nie będących budynkami na całym obszarze planu powyżej określonej wysokości. Pominięcie zapisów w tym zakresie przekracza ramy dokonania interpretacji planu, która to interpretacja, przy uwzględnieniu treści późniejszego przepisu rangi ustawy, wymagałaby oceny, czy organ planistyczny właściwie wprowadził ograniczenia i zakazy w kontekście treści całej uchwały planistycznej i eliminacji części jego zapisów. Wymaga to kompleksowej oceny treści całej uchwały i rozważenia uzasadnienia celu wprowadzonych w poszczególnych jednostkach planistycznych zakazów i ograniczeń. Organ wydający zaświadczenie nie jest uprawniony do takiej oceny. Ocena w takim zakresie zastrzeżona jest do kompetencji sądu administracyjnego badającego zgodność uchwały z prawem w toku postępowania wszczętego skargą o stwierdzenie nieważności uchwały. Organ odwoławczy właściwie zatem wskazał, że podnoszone przez Skarżącego zarzuty winny znaleźć rozstrzygnięcie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego. Reasumując, Organy obu instancji w prawidłowy sposób zinterpretowały zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zabudowa w postaci stacji bazowej nie spełnia wymogów określonych w planie, a co za tym idzie organy zasadnie odmówiły potwierdzenia zaświadczeniem zgodności wykonanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wśród okoliczności uzasadniających odmowę wydania zaświadczenia jest brak możliwości spełnienia żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z niemożnością wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącego z uwagi na treść obowiązującego planu miejscowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.