II OSK 2794/18

Dnia 13 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2018 r. sygn. II SA/Gd 271/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. sygn. II SA/Gd 271/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA") oddalił skargę [...] (dalej: "Skarżąca"/"Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium") z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: wnioskiem z dnia 19 października 2017 r. Spółka zwróciła się do Burmistrza Miasta Pucka (dalej: "Burmistrz") o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji w postaci bazowej telefonii bezprzewodowej nr [..] polegającej na budowie wieży kratowej, montażu anten sektorowych i radiolinowych oraz posadowieniu na poziomie gruntu kontenera, na działkach [...], [...] w [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Puck (dalej: "m.p.z.p."/"plan"), zatwierdzonego uchwałą nr XLVI/4/2010 z dnia 25 lutego 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 62 poz. 10141). W piśmie z dnia 27 listopada 2017 r. wyjaśniła, że wniosek dotyczy działek o numerach [...] i [...] i nie został złożony w celu uzyskania zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 lub 49b ustawy - Prawo budowlane. ponieważ prace budowlane zostały już wykonane, zgodnie z ostateczną na dzień ich wykonania decyzją o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Burmistrz odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Kolegium zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza. Ustalenia wykazały, że przedmiotowe działki, zgodnie z m.p.z.p., objęte wnioskiem to tereny zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług, w tym usług rzemiosła. Brak było więc podstaw do wydania zaświadczenia stwierdzającego zgodność zlokalizowanej na tych działkach inwestycji z planem. Z zapisów m.p.z.p. wynika, że działki położone są na terenie jednostki strukturalnej A.53.P (karta terenu nr [...]); są to tereny zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług, w tym usług i rzemiosła. Zgodnie z pkt. 16.2 karty terenu o nr [...], w jednostce A.53.P dopuszcza się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej (stacje transformatorowe, przepompownie, itp. za wyjątkiem stacji bazowych telefonii komórkowej) o formach architektonicznych wynikających z technologii. W § 13 ust. 4 pkt 6 obowiązującego na całym obszarze planu, ustanowiono zakaz lokalizowania obiektów o charakterze dominant przestrzennych, tj. obiektów budowlanych nie będących budynkami o maksymalnej wysokości powyżej 20 m, licząc od poziomu gruntu rodzimego, a w szczególności stacji bazowych telefonii komórkowych. Kolegium wyjaśniło, że okolicznością podlegającą badaniu w postępowaniu o wydanie przedmiotowego zaświadczenia jest wyłącznie zgodność zamierzenia z ustaleniami m.p.z.p. W sytuacji, gdy nie ma zgodności pomiędzy inwestycją a zapisami obowiązującego planu, organ zobligowany jest do wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność dokonanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu, wskazując jedynie na przyczyny odmowy. Postępowanie w sprawie było prowadzone w zakresie wypełnienia przesłanek określonych przepisami art. 217 – art. 220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."). Kwestie dotyczące znaczenia przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 262, dalej: "ustawa z dnia 7 maja 2010 r.") nie podlegały ocenie, w związku z czym pozostawały one bez wpływu na wynik sprawy. W skardze Spółka wniosła o uchylenie obu postanowień, zarzucając naruszenie art. 218 § 1 K.p.a. i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i stwierdził, że zaświadczenie, o które wnioskowała Skarżąca, należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.), zaś treść m.p.z.p. wyklucza możliwość realizacji obiektu, którego dotyczy wniosek. W jednostce planistycznej, na terenie której posadowiona jest stacja, obowiązuje zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych, ponadto na całym terenie objętym planem wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów o charakterze dominant przestrzennych, tj. obiektów nie będących budynkami o maksymalnej wysokości powyżej 20 m, w szczególności stacji bazowych telefonii komórkowych. Realizacja stacji bazowych nie została przy tym w planie w całości wykluczona, bowiem są one dopuszczalne w części jednostek planistycznych, przy istniejącym na całym obszarze objętym planem miejscowym zakazie wznoszenia obiektów budowlanych o wysokości powyżej 20 m. Zaświadczenie o zgodności inwestycji z m.p.z.p. nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ ma stwierdzić w nim o zgodności lokalizacji wskazanego przez wnioskodawcę obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. To oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy, oceny i w pewnym zakresie także interpretacji (wykładni) aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Nie jest to więc typowe, proste, urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Organ wydający zaświadczenie, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy istniejący obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu. Przepis art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. wszedł w życie po uchwaleniu planu. W ocenie WSA regulacja ta nie dawała organowi podstaw, by w toku postępowania o wydanie zaświadczenia stwierdzić zgodność inwestycji z planem. Z uwagi na wprowadzony w planie zakaz wznoszenia obiektów niebędących budynkami o wysokości powyżej 20m, inwestycja opisana we wniosku niewątpliwie narusza ustanowiony w planie zakaz. Jednocześnie wskazywany przez Skarżącą zakaz wznoszenia stacji bazowych telefonii komórkowych nie został wprowadzony na obszarze całego planu. Niewątpliwie proste zestawienie tych norm art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. z treścią planu nie umożliwia dokonania interpretacji planu umożliwiającej pominięcie jego zapisów w zakresie zakazu lokalizacji stacji bazowych na terenie analizowanej jednostki planistycznej oraz zakazu wznoszenia obiektów budowlanych nie będących budynkami na całym obszarze planu powyżej określonej wysokości. Pominięcie zapisów w tym zakresie przekracza ramy dokonania interpretacji planu, która to interpretacja, przy uwzględnieniu treści późniejszego przepisu rangi ustawy wymagałaby oceny, czy organ planistyczny właściwie wprowadził ograniczenia i zakazy w kontekście treści całej uchwały planistycznej i eliminacji części jego zapisów. Wymaga to kompleksowej oceny treści całej uchwały i rozważenia uzasadnienia celu wprowadzonych w poszczególnych jednostkach planistycznych zakazów i ograniczeń. Organ wydający zaświadczenie nie jest uprawniony do takiej oceny. Ocena w takim zakresie zastrzeżona jest do kompetencji sądu administracyjnego badającego zgodność uchwały z prawem w toku postępowania wszczętego skargą o stwierdzenie nieważności uchwały. W takiej sytuacji organy obu instancji w prawidłowy sposób zinterpretowały zapisy obowiązującego m.p.z.p. i nie mogły wydać zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącą. W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonych decyzji, ewentualnie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm ustawowo przepisanych. Wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. w związku z art. 75 ust. 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie (skutkującym odmową wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z m.p.z.p.), albowiem przepisy te zobowiązują organ administracji publicznej badający zgodność inwestycji celu publicznego z planem do pominięcia tych postanowień przepisów m.p.z.p. uchwalonego przed dniem 17 lipca 2010 r., które zawierają zakazy albo rozwiązania uniemożliwiające lokalizację takiej inwestycji, b) art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "ustawa o planowaniu"), w związku z art. 33 tej ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że ocena konieczności pominięcia zapisów m.p.z.p. w kontekście ustawy z dnia 7 maja 2010 r. winna być dokonana przez sąd administracyjny badający zgodność uchwały z prawem w toku postępowania wszczętego skargą o stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy brak aktualizacji planu miejscowego w trybie art. 33 ustawy o planowaniu nie może być klasyfikowany jako naruszenie dające podstawę do stwierdzenia nieważności, gdyż nie wyczerpuje przesłanek, o których mowa w art. 28 ustawy o planowaniu, c) § 13 ust. 4 pkt 6, jak też § 29 ust. 3 m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i brak zastosowania wskutek uznania, że zakaz wznoszenia stacji bazowych telefonii komórkowych nie został wprowadzony na obszarze całego planu, podczas gdy z przywołanych przepisów taki zakaz jak najbardziej wynika, 2. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 218 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i w rezultacie stwierdzenie, że kwestie dotyczące znaczenia przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie podlegają ocenie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia podczas, gdy oczywista niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami powszechnie obowiązującego prawa powinna być brana przez organ pod uwagę z urzędu a czynność ta nie może być kwalifikowana jako wymagająca ustalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów sformułowanych skargą kasacyjną. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się twierdzenia, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, w ramach przepisu art. 218 § 1 K.p.a., organy były uprawnione do dokonania wykładni m.p.z.p. i kierując się art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. powinny wydać zaświadczenie o zgodności objętej wnioskiem zrealizowanej inwestycji z obowiązującym planem. W związku z tym WSA oddalając skargę, naruszył powyższe przepisy. Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu podniesiono, że nieprawdziwym jest stwierdzenie przez WSA, że zakaz wznoszenia stacji bazowych telefonii komórkowych nie został wprowadzony w obszarze całego planu. Przeczą temu wprost zapisy planu, tj. § 13 ust. 4 pkt 6 jak też § 29 ust. 3. Zdaniem jednak WSA zestawienie tych zapisów z ustawą o rozwoju sieci nie umożliwia dokonania interpretacji planu umożliwiającej pominięcie jego zapisów w zakresie zakazu lokalizacji stacji bazowych. Nieważność uchwały stwierdza się w razie istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co wskazuje ustawodawca w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu. Dlatego Skarżąca stoi na stanowisku, że organy administracji publicznej dokonały nieprawidłowej interpretacji zapisów planu, a WSA w sposób niewłaściwy stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi niemożność wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącą. Wydanie zaświadczenia o treści żądanej, nie zmierzało do tworzenia nowej sytuacji prawnej. Wymagało jedynie analizy zapisów planu, mając na względzie treść powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zatem pozytywne rozstrzygnięcie wniosku nie wymagało żadnych dalej idących działań, niż przy rozpatrywaniu innego wniosku dotyczącego zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem. Za każdym razem organ powinien z urzędu brać pod uwagę powszechnie obowiązujące przepisy prawa a ich treść nie może być kwalifikowana jako dane, które wykraczają poza zakres posiadanych przez organ, w rozumieniu przepisu art. 218 § 1 K.p.a. Przepisy art. 46 ust. 1 oraz 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. stanowią wprost o sposobie odczytywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które obowiązywały w dniu wejścia w życie tej ustawy. Jest poza sporem, że procedując w sprawie wydania zaświadczenia żądanej treści, Burmistrz wystąpił do Spółki w dniu 15 listopada 2017 r. z zapytaniem czy wniosek z dnia 19 października 2017 r. ("zwracam się o potwierdzenie zgodności inwestycji /.../ z m.p.z.p." – k. 1 akt adm.) został złożony w celu uzyskania zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 lub art. 49b P.b. (k. 4 akt jw.). W odpowiedzi Spółka podała (k. 5), że wniosek nie został złożony w celu uzyskania zaświadczenia z P.b.; jednocześnie wskazała, że prace budowlane wykonano na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało uchylone. W związku z tym Burmistrz, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Kolegium, rozpoznając zażalenie Spółki, zrelacjonowało tok postępowania i dokonując analizy art. 217 K.p.a. zasadnie wskazało, że Spółka wystąpiła o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. W tym stanie sprawy, WSA rozpatrując skargę w sposób nieuprawniony stwierdził, że istotą sporu jest ustalenie, czy organy zasadnie odmówiły wnioskodawcy wydania zaświadczenia wymaganego przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, czyli zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu. Tymczasem wbrew prawidłowym ustaleniom Kolegium opartym na oświadczeniu Spółki zawartym w piśmie z dnia 27 listopada 2017 r. (k. 5 akt adm.) zaświadczenie, o które występowała Skarżąca należy zakwalifikować jako zaświadczenie przewidziane przepisem art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Stanowisko to zaaprobowała Spółka formułując w skardze zarzut naruszenia art. 218 § 1 K.p.a. (W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że konsekwencją nieprawidłowej kwalifikacji przez WSA zaświadczenia, o które wystąpiła Spółka, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne. Jednakże wyrok oddalający skargę Spółki na postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza o odmowie wydania zaświadczenia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się w dwóch odrębnych przypadkach: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub, pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 218 § 2 K.p.a. opierać się jednak może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi bowiem rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaznaczyć należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2134/17). Zaświadczenie, jako czynność materialno-techniczna, nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej). W zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym (por. wyrok NSA z dnia z 16 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 81/09). Konkluzja jest więc taka, że zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy organu oparte na danych będących w posiadaniu tego organu. W rozpoznawanej sprawie wydanie zaświadczenia o treści żądanej we wniosku Spółki nie stanowiłoby oświadczenia wiedzy organu. Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że zaświadczenie dotyczy danych organu znajdujących się w jego ewidencji, zbiorach dokumentów czy zbiorach, które są utrwalane innymi technikami. Nie jest natomiast dopuszczalne tworzenie na użytek konkretnego postępowania materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. W trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń nie można dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, które nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Przedmiotem tego postępowania jest w szczególności wyjaśnienie czy żądane dane dotyczą wnioskodawcy. Poza tym, przedmiotem tego postępowania mogą być okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane. Ponownie podkreślić należy, że w każdym przypadku chodzi o dane, którymi dysponuje organ. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie (sygn. II OSK 2134/17), że nieuzasadniona jest próba wykorzystywania uproszczonego postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, w celu usuwania sporów, wątpliwości lub niepewności, co do mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego, jeśli stan prawny w tym zakresie nie wynika bezpośrednio z danych dostępnych z urzędu organowi właściwemu do wydania zaświadczenia. Zatem odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Spółkę jest prawidlowa. Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.