II OSK 2493/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 77/18 w sprawie ze skargi K. D. i Z. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania niezbędnych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 77/18 uwzględnił skargę K. D. i Z. D. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] grudnia 2017 r. nr [...] i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] października 2017 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania niezbędnych robót budowlanych. Jak stwierdził Sąd I instancji, stanowisko organów co do konieczności umorzenia postępowania jest błędne. Z treści art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej: Pb) nie wynika, aby warunkiem koniecznym wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości było dysponowanie przez wnioskodawcę pozwoleniem na budowę bądź dokonaniem zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu. Cytowany przepis mówi ogólnie o wykonywaniu robót budowlanych. Nie podaje przy tym, czy mają to być tylko roboty budowlane wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgłoszenia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie ulega wątpliwości, że z uwagi na rodzaj planowanych robót budowlanych – docieplenie budynku o wysokości do 12 metrów – skarżący zgodnie z Pb zwolnieni są z obowiązku uzyskania przed przystąpieniem do robót pozwolenia na budowę bądź dokonania ich zgłoszenia. Nie oznacza to jednak, że roboty te stają się przez to nielegalne, a zatem ich wykonanie jest zabronione. Przy odmiennej wykładni art. 47 Pb należałoby odmówić skarżącym ochrony w zakresie niezbędnym dla realizacji ich interesu prawnego. 2. Wojewoda Pomorski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu art. 47 ust. 2 Pb poprzez błędne przyjęcie, że dla wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie jest warunkiem zawsze koniecznym dysponowanie przez wnioskodawcę pozwoleniem na budowę bądź dokonaniem zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu i w konsekwencji uchylenie, pomimo braku ku temu podstaw decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] grudnia 2017 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r., gdy tymczasem stwierdzenie przez rozpatrujący sprawę organ, że inwestor nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę, która podlegałaby wykonaniu powoduje, iż organ nie jest zobowiązany do badania zasadności wniosku i niezbędności wejścia na teren sąsiedni, lecz powinien od razu prowadzone z wniosku inwestora postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe; 2) naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: Kpa) poprzez uznanie, iż działanie organów narusza ww. przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem organy te w ocenie Sądu nie uczyniły przedmiotem rozpoznania podnoszonej przez skarżącego na rozprawie okoliczności objęcia omawianych robót w zakresie docieplenia budynku pozwoleniem na jego rozbudowę, podczas gdy docieplenie objęte owym pozwoleniem na rozbudowę zostało przez wnioskodawcę wykonane na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca, którą Starosta orzekł o niezbędności wejścia na teren działki nr [...]obr. [...] przy ul. [...] w [...] w celu wykonania robót budowlanych, tj. ukończenia prac elewacyjnych na budynku usytuowanym na działce nr [...] obr. [...], natomiast żądanie wnioskodawców będące przedmiotem niniejszego postępowania dotyczy, jak wynika z wniosku, likwidacji starego steropianu i zastąpienia go grubszym oraz wykonania zabezpieczenia dachu sąsiada; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w tym przepisie, zamiast w art. 151 Ppsa, poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, uniemożliwiając ustalenie prawdy obiektywnej, czym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, podczas gdy organ odwoławczy w dacie orzekania dysponował kompletnym materiałem dowodowym. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. D. wniósł o jej oddalenie i obciążenie kosztami postępowania kasacyjnego Wojewody Pomorskiego. 4. Pismem z dnia 26 marca 2021 r. K. D. i Z. D. podtrzymali swoje stanowisko w sprawie. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 5.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 5.3. Kluczowy dla przedmiotowej sprawy zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 47 ust. 2 Pb nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ opiera się na błędnym rozumieniu uregulowanej w art. 47 Pb instytucji zajęcia sąsiedniej nieruchomości dla prowadzenia prac budowlanych (administracyjna służebność ad hoc). Instytucja ta stanowi formę ograniczenia prawa własności nieruchomości w celu umożliwienia wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych dla których niezbędne jest wykorzystanie sąsiedniej nieruchomości. Przepis ten służy rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich w trybie administracyjnym w odniesieniu do prac budowlanych, których nie da się przeprowadzić bez zajęcia sąsiedniej nieruchomości, a nie można uzyskać zgody w drodze cywilnoprawnej. 5.4. W tym kontekście należy w pełni zaakceptować wykładnię art. 47 ust. 2 Pb zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku. Określony w art. 47 ust. 2 Pb zakres dopuszczalnej ingerencji dotyczy możliwości prowadzenia prac budowlanych, bez uzależnienia od tego czy konieczne jest uzyskanie zgody budowlanej. Przepis mówi bowiem ogólnie o wykonywaniu robót budowlanych i nie zawęża zakresu stosowania tego przepisu tylko do robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem. W zakresie pojęcia robót budowlanych, co wynika jednoznacznie z treści art. 29 Pb mieszczą się roboty, które nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia i dla ich wykonania może być niezbędne zajęcie sąsiedniej nieruchomości. 5.6. Reasumując, organ rozpoznając wniosek o niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, nie mógł uzależnić dopuszczalności wydania takiej decyzji od tego, że inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych, co słusznie wytknął Sąd I instancji. Wniosek o wydanie decyzji o niezbędności zajęcia sąsiedniej nieruchomości w celu prowadzenia robót budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia nie jest z tej przyczyny bezprzedmiotowy. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 47 ust. 2 Pb i prawidłowo go zastosował w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. 5.7. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Brak merytorycznego rozpoznania wniosku skarżących i brak odniesienia się do przesłanek dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 Pb oznacza wprost naruszenie przez organy art. 7 i art. 77 Kpa a tym samum konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Natomiast należy przyznać rację organowi, że bezcelowe w okolicznościach niniejszej sprawy było wyjaśnienie kwestii objęcia omawianych robót pozwoleniem Starosty [...] z [...] czerwca 2011 r. Uchybienie to nie miało jednak to żadnego wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku. 5.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.