I GZ 141/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 37/18 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 37/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem kontroli Sądu była uchwała Rady Miejskiej w K. podjęta w dniu [...] listopada 2015 r. Skarga na tę uchwałę została złożona przez prokuratora. W sprawie sporne było to, że skarga została sporządzona przez Prokuratora w dniu 29 grudnia 2017 r. i wpłynęła do organu 3 stycznia 2018 r., co pozwalało stwierdzić, że skarga została złożona (nadana w urzędzie pocztowym) najwcześniej 29 grudnia 2017 r. Z kolei zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem jej uchwalenia, tj. [...] listopada 2015 r. Powyższe oznacza, że skarga została wniesiona po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 § 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi istotne znaczenie miało przesądzenie, czy sporna uchwała miała charakter prawa miejscowego. Sąd I instancji powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r. ,o sygn. II GSK 1150/16, w którym stwierdza się, że zatwierdzenie taryfy przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015, poz. 139) nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego, ponieważ organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Sąd I instancji wskazał nadto, że prokurator był zobowiązany przy wniesieniu przedmiotowej skargi dochować, określonego w art. 53 § 3 p.p.s.a., terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem jej uchwalenia (§ 4 uchwały), tj. [...] listopada 2015 r. W tej sytuacji sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 27 maja 2016 r. Skarga prokuratora została natomiast wniesiona po tym terminie. Z kolei przekroczenie przewidzianego prawem (art. 53 § 3 p.p.s.a.) terminu do wniesienia skargi skutkowało jej odrzuceniem przez Sąd I instancji. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygniecie, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie prawa materialnego określonego w art. 24 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015, poz. 139) w zw. z art. 87 ust 2 Konstytucji, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że sporna uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Miasta i Gminy K. – nie jest aktem prawa miejscowego; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 53 § 3 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że upłynął termin do wniesienia skargi na skutek mylnego przyjęcia, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. W uzasadnieniu wniesionego zażalenia skarżący przytoczył argumenty na jej poparcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie dlatego podlegało oddaleniu. Podejmując wstępne rozważania Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przedmiotem kontroli jest postanowienie Sądu pierwszej instancji, w którym Sąd ten orzekł, że przewidziany przez art. 53 § 3 p.p.s.a. 6-miesięczny termin do wniesienia skargi przez Prokuratora ma zastosowanie z uwagi na to, że będąca jej przedmiotem uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2015 r., nr. [...] nie jest aktem prawa miejscowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesione zażalenie, w którym skarżący zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji art. 24 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015, poz. 139) w zw. z art. 87 ust 2 Konstytucji oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Z kolei, zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi m.in. przez Prokuratora wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie oraz 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Wskazanym wyżej terminem Prokurator nie jest ograniczony wyłącznie w przypadku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd I instancji stwierdził, że wniesienie przez Prokuratora skargi ograniczone było terminem, gdyż nie dotyczyła ona aktu prawa miejscowego. Sąd I instancji wyraził pogląd o nienormatywnym charakterze zaskarżonej uchwały, nie podzielając przekonania skarżącego, co do nie przekroczenia terminu do wniesienia skargi, z uwagi na to, że zaskarżona została uchwała jest aktem prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto"). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Sąd kasacyjny podziela tym samym wcześniejszy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w postanowieniu z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1150/16 oraz wcześniejszym wyroku z 24 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 256/07 (publik. CBOSA) i nie zgadza się z poglądem przeciwnym wypowiedzianym przez ten Sąd w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 19/06 (publik. CBOSA). Przede wszystkim, podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Podsumowując, należało uznać, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, dochować określonego art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]. Dzień ten określony został w § 4 uchwały jako dzień jej podjęcia tj. [...] listopada 2015 r., zatem należało uznać, że sporządzenie skargi przez Prokuratora w dniu 29 grudnia 2017 r. wskazuje, że przewidziany prawem termin do złożenia skargi został przekroczony i skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.