III OSK 374/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [..] września 2013 r. nr [..] w przedmiocie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie Miasta S. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 30 maja 2018 r., II SA/Sz 257/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [..] września 2013 r. nr [..] w przedmiocie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie Miasta S. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. uchwałę zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1) art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. w Dz. U. z 2017 r., poz. 328, dalej u.z.z.w.) przez brak faktycznego określenia w treści § 3 regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków (dalej regulamin) minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody oraz minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej z odbiorcą usług umowy; 2) art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przez zawarcie w treści § 12 ust. 1-2 regulaminu możliwości zawarcia z odbiorcami umów na czas określony oraz wskazania kiedy taka umowa ulega rozwiązaniu podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania w/w kwestii w treści regulaminu; 3) art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przez ustanowienie § 19 regulaminu obowiązku uiszczania określonej w taryfie opłaty za wykonanie czynności związanych z odbiorem przyłączy podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu; 4) art. 19 ust. 2 pkt 9 oraz art. 22 ust. 2 u.z.z.w. przez uzależnienie treścią § 33 regulaminu dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy pomiędzy władzami Miasta i Gminy, a Przedsiębiorstwem wodociągowym i jednostką Powiatowej Straży Pożarnej. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako sprzecznej z prawem oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie. Pismem z dnia 29 maja 2018 r. Prokurator Regionalny w S. dodatkowo zakwestionował kolejne przepisy zaskarżonej uchwały, które w jego ocenie wykraczają poza delegację ustawową: - § 10 ust. 2-3 wskazujący na obowiązek załączenia do wniosku o zawarcie umowy dokumentu określającego stan prawny bądź dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości podczas, gdy z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. wynika, że umowa może być zawarta również w przypadku korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, co obowiązek taki czyni nieuprawnionym; - § 13 uchwały regulujący czynności przedsiębiorstwa po rozwiązaniu umowy; - § 5 uchwały przez uregulowanie treści umowy podczas, gdy rada upoważniona jest wyłącznie do określenia warunków i trybu zawierania umów, zaś zasadnicze postanowienia umowy reguluje art. 6 ust. 3 u.z.z.w.; - § 8 uchwały przez określenie kwestii uregulowanych już w art. 353 ze zn. 1 k.c. oraz pośrednio art. 58 k.c.; - § 9 uchwały przez określenie formy zmiany umowy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w art. 77 § 1 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 u.z.z.w.; - § 14 uchwały regulującym obowiązki odbiorców usług, co w części wchodzi w zakres regulacji art. 5 ust. 2 u.z.z.w.; - § 36 uchwały przez powtórzenie treści art. 22 pkt 2 u.z.z.w. dotyczącego obciążania gminy kosztami pobrania wody na cele przeciwpożarowe. Mając na uwadze zakres przedstawionych zarzutów Prokurator Rejonowy podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Jednocześnie cofnął wniosek o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 134 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia, który stanowią "Zasady techniki prawodawczej" (dalej Zasady), podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu. Stosownie zaś do § 135 ww. rozporządzenia w zw. z § 143 w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Natomiast zgodnie z § 137 w zw. z § 143 w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Sąd I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zakres przekazanych do kompetencji rady gminy spraw, które powinny zostać uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawierał art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Ocena zgodności z prawem tego aktu musi się zatem prowadzić do ustalenia, czy kolejne przepisy uchwały wypełniają delegację ustawową, czy przyjęte uregulowania zawierają niezbędne zapisy oraz czy mieszczą się one w zakresie przekazanych kompetencji organu spraw. Jak wynika z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. W ocenie Sądu pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. Jakkolwiek w regulaminie określono, że przedsiębiorstwo zobowiązuje się zapewnić dostawę wody o jakości i ciśnieniu określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa oraz umowie zawartej z odbiorcą usług, wskazując jednocześnie, że jakość dostarczanej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody stwierdza się u wylotu na pierwszym zaworze za wodomierzem głównym, to jednak nie wskazano jakie przepisy prawa mają zastosowanie. Sąd I instancji wyjaśnił, że określenie w akcie rangi podustawowej obowiązującego w dacie podjęcia uchwały, tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2007 r. Nr 61, poz. 417 ze zm.), podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Skoro woda pobierana jest z różnych ujęć, to oczywistym jest, że może posiadać inne parametry jakościowe od tych określonych w rozporządzeniu, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określnego przepisami. Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. Wszystkie te parametry powinien zatem określać regulamin, co ma o tyle istotne znaczenie, że nienależyta jakość świadczonych usług może być przedmiotem reklamacji, a regulamin powinien – stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 7 określać sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do kanalizacji ścieków. Zdaniem Sądu I instancji za zbędne należało uznać zamieszczenie w § 3 pkt 2 regulaminu zapisu dotyczącego kontrolowania jakości wody, skoro kwestie te zostały już kompleksowo uregulowane w innym akcie prawnym. Sąd I instancji wskazał również, że rada gminy zaniechała określenia podstawowych parametrów usług świadczonych w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków odsyłając do powszechnie obowiązujących przepisów prawa a także do umowy zawartej z odbiorcą usług. W ten sposób organ uchylił się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, a ponadto subdelegował nadane mu przez ustawodawcę uprawnienie w tym zakresie na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne dopuszczając zawarcie odpowiednich uregulowań w umowie. W ocenie Sądu zasadnie zakwestionowano zgodność z prawem § 5 zaskarżonej uchwały, jakkolwiek nie ma racji Prokurator, że stanowi on modyfikację ustawowego zapisu dotyczącego tego, jakie postanowienia powinna zawierać umowa zawarta z odbiorcą usług. W art. 6 ust. 3 u.z.z.w. posłużono się bowiem zwrotem "w szczególności", co oznacza, że umowa może zwierać inne aniżeli wymienione w treści przepisu regulacje dotyczące stosunku zobowiązaniowego, o którym mowa. Tego rodzaju zapisy winny się znaleźć w umowie zawieranej z odbiorcą usług, a nie w regulaminie. Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. może określać jedynie szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, a nie określać jakie zapisy w umowach tych powinny bądź mogą się znaleźć, o tym bowiem wprost stanowi art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Zdaniem Sądu I instancji również przepisy zawarte w § 6 pkt 1 i 2 oraz § 7 pkt 1 i 2 regulaminu zostały uchwalone z przekroczeniem ustawowej delegacji, bowiem nadały przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu szerokie uprawnienia kontrolne na etapie wykonania przyłącza wodociągowego, jak również żądania od inwestora dokumentacji dotyczącej zgodności z prawem wykonanych robót, w sytuacji, gdy ustawodawca przekazał do kompetencji rady gminy jedynie określenie warunków technicznych przyłączania do sieci, co uczyniono wyczerpująco w rozdziale V regulaminu i technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, o czym jest mowa w rozdziale VI regulaminu, a także ustalenie sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, co uregulowano w rozdziale VII. W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw do takiego ukształtowania uprawnień przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie sposobu dokonywania odbioru wykonanego przyłącza, które prowadzi do sprawowania kontroli przebiegu prac związanych z wykonaniem przyłącza, czy żądaniem dokumentacji potwierdzającej, że zostało ono wykonane zgodnie z prawem, bowiem nie mieści się to w delegacji ustawowej zakreślonej art. 19 ust. 2 pkt 4, 5 i 6 u.z.z.w. Rzeczą przedsiębiorstwa jest dokonanie odbioru wykonanego przyłącza, tymczasem żądanie określonych w pkt 2 § 6 i 7 regulaminu dokumentów potraktowano jako warunek uruchomienia przyłącza wodociągowego, czego ustawa nie przewiduje. Sąd I instancji krytycznie ocenił również zawarty w § 10 ust. 5 regulaminu przepis dopuszczający możliwość określenia przez przedsiębiorstwo wzoru wniosku o zawarcie umowy, wskazując, że ustawa zawierając delegację dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odbierania ścieków, nie przewiduje możliwości dalszego delegowania przekazanych radzie gminy uprawnień. Jeżeli więc organ dopuszcza możliwość ujednolicenia wniosków o zawarcie umowy, to wzór takiego wniosku, bądź określenie jakie elementy powinien on zawierać, zgodnie z delegacją ustawową, powinien to uczynić w regulaminie, bądź określić wzór tego dokumentu w formie załącznika do uchwały. Tym samym upoważnienie przedsiębiorcy do określenia wzoru wniosku narusza art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Podobne stanowisko należy zająć w odniesieniu do regulacji zawartej w § 19 § 1 i 2 regulaminu, dotyczącej możliwości określenia wzoru wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej zwłaszcza, że w ust. 3 tego przepisu wskazano jakie niezbędne informacje powinien on zawierać. Delegowanie uprawnienia do określenia wzoru wniosku na rzecz przedsiębiorstwa stanowiło zatem naruszenie § 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. Za przekraczające zakres ustawowej delegacji Sąd I instancji uznał także regulacje § 8, 9, 12, 13 i 14 zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z kolei niezbędne elementy, które powinna zawierać umowa zostały wymienione w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Wyliczenie to stanowi katalog otwarty, co oznacza, że wszelkie ustalenia stron odnoszące się do ich wzajemnych relacji wynikających ze stosunku zobowiązaniowego, w szczególności w zakresie praw i obowiązków, czasu i warunków świadczenia usług, winny znaleźć odzwierciedlenie w umowie, a nie regulaminie. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. określenie "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" nie oznacza konieczności implementacji zapisów umowy do regulaminu, ale określenie warunków, po których spełnieniu umowa o świadczenie usług może zostać zawarta. Umowa zawierana z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym ma charakter cywilnoprawny, brak jest zatem podstaw do tego, aby poszczególne, dowolnie wybrane fragmenty tego stosunku były regulowane w trybie administracyjnym, na podstawie regulaminu, skoro ustawodawca nie przewidział takiej możliwości, ściśle określając w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zakres możliwych do uregulowania w regulaminie zagadnień. Sąd I instancji stwierdził również, że regulacje § 33 i § 36 regulaminu dotyczące dostarczania wody na cele przeciwpożarowe naruszają art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w., zgodnie z którym rada gminy była uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia kto i z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Określenie takie znalazło się w § 32, 34 i 35 regulaminu i jest ono w ocenie Sądu wystarczające. Brak jest jednak podstaw do tego, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, przepisy u.z.z.w. nie przewidują bowiem takiej możliwości. Poza tym, w ocenie Sądu, ukształtowanie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe w drodze umowy zawartej z przedsiębiorstwem stanowiłoby niedopuszczalne przekazanie uprawnień gminy, wynikających z ustawowego upoważnienia w tym zakresie. Z kolei sposób ponoszenia kosztów związanych z użyciem wody na cele przeciwpożarowe reguluje art. 22 u.z.z.w. i brak jest podstaw do tego, aby ponownie kwestia była unormowana w regulaminie, w sposób, który stanowi modyfikację ustawowego zapisu. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: a) § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej "Zasadami techniki prawodawczej") w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152, dalej u.z.z.w.) przez ich błędną wykładnię i uznanie, że w ramach wskazanej delegacji ustawowej, organ uprawniony jest wyłącznie do uregulowania spraw enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w., podczas gdy przepis ten jednoznacznie stanowi, że regulamin "określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym a zatem zawarty w tym przepisie katalog spraw ma charakter otwarty; b) art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że ustawodawca nakazuje określenie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków wymagań dotyczących jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, podczas gdy normy te wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa – rozporządzenia wydawanego przez właściwego ministra na podstawie art. 13 u.z.z.w.; c) art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że ustawodawca przez określenie w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nakazuje jedynie określenie warunków, po których spełnieniu umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może zostać zawarta; d) art. 19 ust. 5 pkt 9 w zw. z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że odniesienie się do umowy regulujące dostarczanie wody na cele przeciwpożarowe stanowi niedopuszczalne przekazanie uprawnień rady gmin, a nadto przyjęcie, że wskazanie Miasta . jako podmiotu obowiązanego do ponoszenia kosztów dostarczania wody na cele przeciwpożarowe stanowi modyfikację ustawowego zapisu; e) art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postanowienia uchwały organu nie wypełniają ustawowej delegacji wynikającej z tego przepisu, podczas gdy uchwała wyczerpująco określa sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302, z późn.zm., dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm., dalej u.s.g.) przez stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej uchwały organu, mimo ewentualnego istnienia jedynie nieistotnych naruszeń prawa, które winny skutkować co najwyżej stwierdzeniem, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa; b) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób niespójny i wewnętrznie sprzeczny, a nadto lakoniczne lub nieprecyzyjne bądź nieprawidłowe wskazanie podstaw prawnych wydanego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta S. oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Jednak w przedmiotowej sprawie z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem w tej sprawie zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miasta S. numer [..] przyjęta w dniu [..] września 2013 r. Ocena jej legalności może być dokonywana wyłącznie według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej uchwalenia. Wszystkie zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., sformułowane zostały w oparciu o stan prawny obowiązujący w chwili wyrokowania i sporządzania skargi kasacyjnej. Zasadniczo jest to rudymentarny błąd przesądzający na wstępie o bezskuteczności skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozważając te zarzuty miał jednak na uwadze, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zawarte w niej zarzuty nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (vide powyższa uchwała oraz m.in. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż na podstawie nowelizacji u.z.z.w. (publikacja w Dz.U. 2017, 2180), która weszła w życie w dniu 12 grudnia 2017 r. doszło do zmiany treści art. 19 u.z.z.w. i dotychczasowa treść jego ustępu 2 została w niezmienionej postaci przesunięta do ustępu 5. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej, które oparto na naruszeniu art. 19 ust. 5 u.z.z.w., dotyczą naruszenia art. 19 ust. 2 u.z.z.w., co znajduje pełne potwierdzenie w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany powyższą uchwałą, rozpoznał merytorycznie zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w niniejszej sprawie. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zasadniczo koncentrują się wokół naruszenia art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) i wymienionych tam punktów, określających elementy treści regulaminu. Przepis ten precyzyjnie wskazywał, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przepis art. 19 ust. 1 u.z.z.w. zawierał delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego, a w art. 19 ust. 2 w punktach od 1 do 9 ściśle określał zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. Jego wykładnia językowa nie pozostawia wątpliwości, iż regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., bowiem katalog zagadnień przekazanych do uregulowania ma charakter wyczerpujący i zamknięty. Wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca, posłużył się sformułowaniem imperatywnym: "regulamin określa", co oznacza, że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie, w tym rozszerzające zakres spraw objętych delegacją, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, a przez to godzą w konstytucyjną zasadę praworządności. Niewątpliwie stanowi to istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Należy w tym miejscu zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i ściśle uwzględniała treść delegacji ustawowej. Żelaznymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (wyrok TK z 26.07.2004 r., U 16/02, OTK-A 2004/7/70; wyrok TK z 27.04.1999r., P 7/08, OTK 1999/4/72; wyrok TK z 25.05.1998 r., U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, s. 262; L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2014, s. 193-198). Nie jest więc uprawniona wykładnia rozszerzająca przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z.w., która pozwalałaby objąć regulacją regulaminu inne zagadnienia niż te wymienione w punktach 1-9. Tym samym nie został także naruszony przepis § 135 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Brak jest więc podstaw do uznania zarzutu sformułowanego w pkt. 1 a za uzasadniony. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżone przepisy uchwały w sposób istotny naruszają przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż nie realizują one w sposób właściwy delegacji ustawowej. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji § 3 Regulaminu narusza normę kompetencyjną określoną w art. 19 ust. 2 pkt 1 i 7 u.z.z.w., gdyż w przepisie tym brakuje faktycznego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, jej jakość, ciągłość dostaw i sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, czy minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków. Znajduje się w nim jedynie odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej z odbiorcą usług umowy oraz bliżej nieokreślonych przepisów powszechnie obowiązujących. Przepisy powszechnie obowiązujące, w tym przede wszystkim Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, nie określają jakości, lecz minimalne parametry wody pozwalające na uznanie jej za bezpieczną i zdatną do picia przez ludzi. Przepisu typu policyjnego nie można utożsamiać z przepisem regulującym jakość usługi lub rzeczy, ta bowiem może wynikać np. ze szczególnych walorów, klarowności, smaku, składu chemicznego. Podkreślić należy także, że określenie minimalnego poziomu świadczonych usług oraz zasad postępowania w przypadku przerw w ciągłym świadczeniu usług w akcie prawa miejscowego ma dawać mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które posiada pozycję dominującą na lokalnym rynku, a zwykle - monopol naturalny. Tym samym § 3 Regulaminu w uchwalonym kształcie nie jest wykonaniem delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 19 ust. 2 pkt 1 i 7 u.z.z.w. Zarzuty określone w punktach 1 b i e są więc nieuzasadnione. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. wskazać należy, że zakres przedmiotowy upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wiąże się z określeniem szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług przedsiębiorstw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu kompetencji prawotwórczych rady gminy, zważywszy na wykonawczy charakter podejmowanego aktu, przepisy te wykładać trzeba w sposób ścieśniający. Zatem nie jest dopuszczalne ustalanie w regulaminie jakie zapisy mogą znaleźć się w umowach o odbiór ścieków przemysłowych, tj. jak powinna być treści tych umów. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. pozwala bowiem wyłącznie na regulowanie w regulaminie warunków i trybu zawierania umów, a nie ich treści. Określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a tym samym w wolność kontraktową, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Tym samym postanowienia odnoszące się do treści umowy, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej (§ 5 Regulaminu). Z tej przyczyny zarzut określony w punkcie 1 c. należy uznać za nieuzasadniony. Rada gminy naruszyła także zakres swojej delegacji wynikającej z przepisu art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w., zgodnie z którą regulamin określa warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przepis ten nie przewiduje, aby zapewnienie dostarczania wody na cele przeciwpowodziowe miało następować na podstawie umowy, w tym przypadku umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowe, Miasto S. i właściwą jednostkę Państwowej Straży Pożarnej. Zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na terenie gminy. Koszty realizacji tego zadania ponosi gmina, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo wodociągowe obciąża natomiast obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku. Nie wynika z niego natomiast obowiązek zawierania umów cywilnych z przedsiębiorstwem wodociągowym. Nałożenie takiego obowiązku na inne podmioty musi posiadać wyraźną podstawę prawną, gdyż ogranicza sferę autonomii woli takiego podmiotu. W sferze faktycznej może to utrudnić, a w skrajnym przypadku uniemożliwić prowadzenie akcji przeciwpożarowej przez jednostkę straży pożarnej, która nie miałaby zawartej stosowanej umowy. Chodzić więc musi w tym przepisie o uregulowanie warunków faktycznych, technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, a nie warunków formalnych. Kwestia podmiotu odpowiedzialnego za pokrycie kosztów poboru wody do celów przeciwpożarowych uregulowana została bowiem expressis verbis w ustawie. Tym samym brak jest podstaw do uznania, aby przepis § 33 Regulaminu był zgodny z prawem, a tym samym bark jest podstaw do uznania zarzutu naruszenia przepisu art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w. w związku z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. za uzasadniony. Z uwagi na powyższe, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały. Przekroczenie zakresu delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego bez wątpienia stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż organ w przypadku stanowienia przepisów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym jest upoważniony wyłącznie do działania na podstawie prawa, tj. w ramach wyraźnie zakreślonego zakresu spraw w ustawowym upoważnieniu. Wykroczenie poza nie powoduje, że taka regulacja prawna jest nielegalna, wydana z naruszeniem ustawowej delegacji oraz konstytucyjnej zasady praworządności. Przepisy takie muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami formalnymi wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, LEX nr 746689). Zaskarżony wyrok spełnia te wymagania. To, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje argumentację merytoryczną Sądu pierwszej instancji w oznaczonej kwestii uznając ją za lakoniczną, nie skutkuje trafnością zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).