II SA/Ke 271/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.S. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 7 grudnia 2017 r. nr XLIX/1114/2017 w przedmiocie zamiany nieruchomości postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej M.S. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Uchwałą z dnia 7 grudnia 2017 r., nr XLIX/1114/2017, w sprawie zamiany nieruchomości położonych w K przy ul. Panoramicznej i Czarnowskiej, Rada Miasta Kielce, w § 1 wyraziła zgodę na zamianę nieruchomości stanowiącej własność Gminy Kielce, położonej w Kielcach przy ul. Panoramicznej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków Miasta Kielce jako działki nr 131/4, 131/9, 133/1, 133/2, 133/3, 133/8 i 133/10 na nieruchomość gruntową będącą w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków Miasta Kielce jako działka nr 131/8, położoną w Kielcach przy ul. Czarnowskiej. W dniu 27 marca 2018 r. skargę na powyższą uchwałę, w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("usg"), wniosła M.S., domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 39 ust. 1 i art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 134 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej". Swój interes prawny we wniesieniu skargi wywiodła z prawa korzystania z pasa drogowego ul. Czarnowskiej z przeznaczeniem na pawilon handlowy do sprzedaży artykułów spożywczo-przemysłowych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kielce wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ zakwestionował legitymację skarżącej do wniesienia skargi, wskazując, że zaskarżona uchwała nie narusza jej interesu prawnego lub uprawnienia wynikającego bezpośrednio z normy prawa materialnego. Brak jest więc przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 usg. Organ podkreślił, że skarżąca nie wskazała konkretnej normy prawa materialnego kształtującej jej sytuacje prawną, a powołała się jedynie na fakt, że dysponuje prawem korzystania z pasa drogowego ul. Czarnowskiej. Przepis art. 101 usg nie stanowi zaś podstawy do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie naruszające ewentualnie interesy wszystkich mieszkańców gminy. Powołując się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał na konieczność wykazania przez skarżącego własnego, tj. osobistego i ściśle zindywidualizowanego interesu prawnego lub uprawnienia, interesu, któremu przepisy prawa materialnego przyznają ochronę prawną. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi, organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała miała jedynie charakter intencyjny. Ponadto, uchwałą z dnia 19 kwietnia 2018 r., nr LV/1246/2018, Rada Miasta Kielce uchyliła zaskarżoną uchwałę. Zaskarżona uchwała, mimo wejścia w życie, nie wywołała żadnych skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd orzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875), dalej "usg", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny, o którym mowa w omawianym przepisie, winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Można go wywodzić tylko z normy prawa materialnego (nie administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza konkretne i istniejące aktualnie uprawnienia skarżącego spoczywa na skarżącym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przyjmuje się, że kryterium naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą dana osoba może określić jako własną, indywidualną i konkretną (por. wyroki: z dnia 23 września 2016 r., sygn. II OSK 914/15; z dnia 15 marca 2018 r., sygn. I OSK 555/18). Próba wykazania w skardze, że w wyniku wydania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, opartej na tym, że w wyniku zamiany nieruchomości nie będzie mogła korzystać z pasa drogowego ul. Czarnowskiej, nie może być uznana za skuteczną. Po pierwsze, naruszenie interesu prawnego musi być aktualne i realne. Nie jest nim, na co wskazuje skarżąca, możliwość wystąpienia tego naruszenia w przyszłości. Kwestia przyszłych planów inwestycyjnych gminy odnośnie działek podlegających zamianie jako zdarzenie przyszłe i hipotetyczne nie może naruszać interesu prawnego skarżącej. Co więcej, skarżąca nie wykazała w jaki sposób zmiana właściciela czy też użytkownika wieczystego nieruchomości wpłynie na jej interes prawny. Już z tego tylko powodu należy uznać, że nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego. Po drugie bezspornym jest, że skarżącej nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości będących przedmiotem zamiany. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o zamianie nieruchomości. Żaden przepis prawa materialnego nie daje bowiem skarżącej uprawnienia do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie zamiany nieruchomości należących do osób trzecich. Skarżąca nie wskazała też na przepis przyznający jej prawo lub uprawnienie, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Skutkiem wejścia w życie zaskarżonej uchwały byłaby jedynie zmiana po stronie właścicieli nieruchomości wskazanych w § 1 zaskarżonej uchwały. Skarżąca w celu wykazania interesu prawnego i uprawnienia tudzież ich naruszenia powołała się na "prawo" do korzystania z pasa drogowego ul. Czarnowskiej (drogi publicznej). Po pierwsze jednak nie wykazała w jaki sposób wyrażenie zgody na zamianę nieruchomości samo w sobie naruszałoby jej interes. Po drugie wyjaśnić należy, że żadna norma-zasada nie może być źródłem interesu prawnego. Norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Ponadto wywodzona z takiej normy-zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na możliwości korzystania z dróg publicznych dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej możliwości prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju, a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Taki interes, nieoparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości – nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego. Interes faktyczny nie podlega jednak ochronie w postępowaniu sądowym wywołanym skargą. Skoro zatem w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało ją odrzucić, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa. O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.