II SA/Bd 1461/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz odmowy przyznania statusu osoby bezrobotnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Wojewoda [...] m.in. na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. M. (zwanego dalej "skarżącym") od decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2017 r., nr [...] orzekającej o uchyleniu w całości, po wznowieniu postępowania, decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2017 r. nr [...] dotyczącej uznania z dniem [...].07.2017 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku przy jednoczesnym orzeczeniu odmowy przyznania statusu osoby bezrobotnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że skarżący po raz kolejny do rejestracji w PUP w L. zgłosił się w dniu [...].07.2017 r. nabywając status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. W tym dniu organ ustalił dla skarżącego kolejny obowiązkowy termin stawiennictwa w celu aktywizacji zawodowej na dzień [...].07.2017 r. W terminie tym zainteresowany nie zgłosił się. W dniu [...].07.2017 r. do urzędu pracy zostało dostarczone zaświadczenie lekarskie określające niezdolność skarżącego do pracy w okresie od [...].07.2017 r. (tj. od dnia rejestracji) do dnia [...].08.2017 r. Zaświadczenie zostało wystawione przez Wojewódzki Szpital Zespolony im. Rydygiera w T. Oddział Kliniczny Chirurgii Szczękowo-Twarzowej. Mając na uwadze powyższe Starosta L. wznowił postępowanie w sprawie uznania skarżącego z dniem [...].07.2017 r. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...].07.2017 r. W dniu [...].07.2017 r. skarżący złożył wyjaśnienie, z którego wynikało, iż złożone w dniu rejestracji oświadczenie było zgodne z prawdą, gdyż w dacie rejestracji, tj. [...].07.2017 r. zainteresowany był zdolny i gotowy do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie. Ponadto skarżący wskazał, iż w dniu [...].07.2017 r. doznał urazu twarzy i w związku z tym odczuwał ból szczęki. Wiedział, że będzie musiał skorzystać z porady lekarskiej, jednak nie posiadając ubezpieczenia zdrowotnego i będąc osobą poszukującą pracy podjął decyzję o dokonaniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w L.. Dopiero po zarejestrowaniu się zainteresowany oświadczył, że udał się zgodnie ze skierowaniem na Oddział Chirurgii Szczękowo-Twarzowej w T.. W dniu [...].08.2017 r. do organu zatrudnienia wpłynęła karta informacyjna leczenia szpitalnego oraz oświadczenie samego zainteresowanego, w którym wskazał, że na oddział szpitalny w T. został przyjęty ok. godz. 9.00-9.30. Starosta L. po zapoznaniu się z materiałem w sprawie decyzją z dnia [...].08.2017 r. nr [...] na podstawie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) orzekł o uchyleniu w całości swojej decyzji z dnia [...].07.2017 r. nr [...]. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Wojewoda wskazał, iż skarżący ostatnio w ewidencji osób bezrobotnych pozostawał od dnia [...].07.2017 r. W dniu [...].07.2017 r. Powiatowy Urząd Pracy w L. uzyskał informację, iż od [...].07.2017 r. jest osobą niezdolną do pracy. Zdaniem organu powyższe dowodzi, iż już w dniu rejestracji skarżący nie spełniał ustawowej definicji osoby bezrobotnej. Osoba zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy powinna spełniać warunki określone w tym przepisie już w dniu rejestracji. Wobec powyższego Starosta L. decyzją z dnia [...].08.2017 r. uchylił w całości swoją decyzję orzekającą o uznaniu skarżącego od dnia [...].07.2017 r. za osobę bezrobotną i orzekł o odmowie przyznania z tym dniem statusu osoby bezrobotnej. Wojewoda w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, że niespełnienie przez skarżącego wymagań wiążących się z nabyciem statusu osoby bezrobotnej musi wywołać określone prawem konsekwencje, a przywołane przepisy regulujące zdarzenia związane z nabywaniem i utratą statusu osoby bezrobotnej nie dają organom administracji uprawnień do wydawania decyzji uznaniowych. Wobec tego z chwilą uzyskania w dniu [...].07.2017 r. informacji o braku gotowości do podjęcia pracy już od dnia rejestracji, organ administracji zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie i wydania decyzji ostatecznej w sprawie odmowy uznania za osobę bezrobotną od dnia [...].07.2017 r. Wojewoda nadmienił również, iż wznowienie postępowania nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W postanowieniu o wznowieniu postępowania z dnia [...].07.2017 r. jako podstawę wznowienia wskazał organ fakt, że od dnia [...].07.2017 r. skarżący był osobą niezdolną do pracy, a okoliczność ta nie była znana organowi w dacie wydania decyzji z dnia [...].07.2017 r. Ponadto jak ustalił organ skierowanie do Oddziału Klinicznego Chirurgii Szczękowo-Twarzowej Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. L. Rydygiera w T. zostało skarżącemu wydane przez lekarza specjalistę chirurgii Szpitala w L. już w dniu [...].07.2017 r., a zatem okoliczność powodujące odmowę uznania zainteresowanego za osobę bezrobotną od dnia rejestracji, tj. od dnia [...].07.2017 r. istniała już w dniu [...].07.2017 r. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżył skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 77, 80, 81, 7, 7a, 8, 10 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej "p.p.s.a.", decyzja administracyjna czy postanowienie podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa. Na wstępie wskazać trzeba, że za podstawę wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, albowiem nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lit. i, j, I oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nadto, spełnia pozostałe warunki przewidziane w tym przepisie. Sformułowana w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy definicja osoby bezrobotnej jest skonstruowana z dwóch części. W pierwszej z nich, wskazuje się na swego rodzaju przesłanki pozytywne, a więc na warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać (zachować) status bezrobotnego. Druga część, zawiera zespół przesłanek negatywnych, w więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu. Z ich zestawienia jednoznacznie wynika, że nie każda osoba rejestrująca się w urzędzie pracy może być uznana za osobę bezrobotną. Wszystkie niezbędne wymogi muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie czy zachowanie omawianego statusu osoby bezrobotnej. Nie jest możliwe odstąpienie od tych wymogów nawet ze względu na szczególne uwarunkowania konkretnej sprawy. Bezrobotnym może być jedynie osoba niepozostającą w stosunku pracy czy stosunku służbowym oraz niewykonująca innej pracy zarobkowej w rozumieniu przywołanego art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i to niezależnie od wysokości uzyskiwanego z tego tytułu przychodu. Inna praca zawodowa to wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych; Status bezrobotnego, nie zależy od uznania organów orzekających, bowiem brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy jest kategoryczne. Żadne inne okoliczności, poza wymienionymi w ustawie, nie mogą mieć, zatem znaczenia przy rozstrzyganiu sprawy tego statusu. Status osoby bezrobotnej jest w pełni zdefiniowaną instytucją prawną, a nie stanem faktycznym wynikającym z braku wykonywania pracy zarobkowej. Dla uzyskania statusu osoby bezrobotnej konieczne jest nie tylko niezatrudnienie, ale także niewykonywanie innej pracy zarobkowej, czy też nieuzyskiwanie miesięcznie przychodu z innych źródeł niż praca zarobkowa. Jeżeli ktokolwiek aktywizuje swoją sytuację zawodową, to nie może zarazem pozostawać osobą o statusie bezrobotnego i korzystać z zasiłku dla bezrobotnych wypłacanych ze środków przeznaczonych na łagodzenie skutków bezrobocia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 grudnia 2014 r., IV SA/Gl 279/14 i powołane w nim orzecznictwo). W wielu przepisach ustawy pozbawienie statusu osoby bezrobotnej jest wyraźnie powiązane z określonym zdarzeniem w przeszłości i nadaje decyzji skuteczność przed dniem jej wydania (art. 33 ust. 4 pkt 2, 2a, 2b, 3, 4, 7, 8, 9). Decyzja wydana na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wiąże skutek prawny utraty statusu osoby bezrobotnej z niespełnianiem warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, który to przepis zawiera w istocie definicję ustawową "bezrobotnego", skonstruowaną w taki sposób, że wylicza warunki, które muszą zaistnieć, aby osobę można było uznać za bezrobotną. A zatem brak spełnienia któregoś z warunków oznacza, że dana osoba przestaje być osobą bezrobotną i to z chwilą zaistnienia tego stanu prawnego. Decyzja potwierdza stan prawny, a starosta zmierzając do jej wydania ustala moment niespełnienia warunku. Termin utraty statusu osoby bezrobotnej w razie wydania decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy określony został, zatem poprzez odesłanie do momentu niespełniania warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy i konieczne jest ustalenie go przez starostę w zależności od okoliczności sprawy. Argumentem przemawiającym za powyższym rozumieniem tego przepisu jest art. 74 ustawy, zgodnie z którym bezrobotny jest obowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego. Należy przyjąć, że ustawodawca założył, że decyzja pozbawiająca statusu osoby bezrobotnej będzie określała termin utraty statusu bezrobotnego z mocą wsteczną, skoro dał termin 7-dniowy na poinformowanie o zaistniałym stanie prawnym. Inaczej rzecz ujmując, z przepisu tego wynika, że ustawodawca założył późniejsze potwierdzenie utraty statusu osoby bezrobotnej przez wydanie decyzji. A jak wskazano wcześniej utrata statusu bezrobotnego wiąże się z zaistnieniem określonych okoliczności, tj. niespełnianiem warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, podobnie jak w każdym postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Odstępstwo od powyższej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, to jest stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc (por. C. Martysz, Komentarz do art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej (Lex Omega) 10/2015). Wobec tego, skoro decyzja o utracie statusu osoby bezrobotnej ma charakter deklaratoryjny, to brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja wydana w wyniku postępowania wznowieniowego nie może stwierdzać wystąpienia skutku prawnego wstecz, z chwilą niespełnienia warunku do uznania za osobę bezrobotną. Pogląd, co do prawidłowości wstecznego określenia terminu utraty statusu osoby bezrobotnej w decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania był aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 24 lipca 2007 r. I OSK 1749/06, 30 stycznia 2008 r. I OSK 572/07, 21 listopada 2014 r., I OSK 1699/13). Zatem w rozpoznawanej sprawie organy zasadnie orzekły w trybie wznowienia postępowania o uchyleniu decyzji pierwotnych dot. statusu strony jako osoby bezrobotnej oraz o utracie przez skarżącą tego statusu skoro spełnienie warunku niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, łącznie z innymi, wymienionymi w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest niezbędne zarówno dla uzyskania, jak i zachowania statusu bezrobotnego. W sytuacji zaistnienia takiego przypadku w odniesieniu do osoby posiadającej status osoby bezrobotnej, organ obowiązany jest, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, pozbawić ją statusu bezrobotnego. Powołany przepis reguluje tę kwestię w sposób kategoryczny, nie pozostawiając organowi swobody w decydowaniu. Stanowi on bowiem, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Dlatego też słusznie podniósł Wojewoda, że od dnia [...].07.2017 r. skarżący był osobą niezdolną do pracy, a okoliczność ta nie była znana organowi w dacie wydania decyzji z dnia [...].07.2017 r. Ponadto jak wynika z akt administracyjnych skierowanie do szpitala do oddziału chirurgii szczękowo - twarzowej zostało skarżącemu wydane przez lekarza specjalistę chirurgii Szpitala w L. już w dniu [...].07.2017 r. (z adnotacją "pilne"), a zatem okoliczność powodujące odmowę uznania zainteresowanego za osobę bezrobotną od dnia rejestracji tj. od dnia [...].07.2017 r. istniała już w dniu [...].07.2017 r. Konkludując zauważyć więc należy, że ww. skierowanie do szpitala, stanowiło okoliczność dającą podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Konsekwencją tego była utrata przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Skoro w okresie tym skarżącego nie można było zakwalifikować jako osoby bezrobotnej, to również prawo do zasiłku jemu nie przysługiwało. Biorąc, zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczność Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.