II OZ 960/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 404/18 o odmowie dopuszczenia T. F. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze sprzeciwu A. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odrzucić wniosek o dopuszczenie T. F. do udziału w spawie w charakterze uczestnika postępowania. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 404/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu wniosku T. F. odmówił dopuszczenia go do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze sprzeciwu A. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2018 r. uchylającej decyzję Burmistrza Międzychodu z dnia [...] stycznia 2017 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowo-magazynowego w zabudowie zagrodowej na terenie części działki nr [...], obręb K., gmina M. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. T. F. wniósł o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony, wskazując, że był stroną postępowania administracyjnego. Sąd Wojewódzki podniósł, że zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Niemniej jednak w myśl art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Oznacza to, że w takim postępowaniu w ogóle nie występuje kategoria uczestników na prawach strony. Tym samym w postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem bierze udział jedynie skarżący (wnoszący sprzeciw) i organ (art. 32 p.p.s.a.). Wobec powyższego Sąd Wojewódzki postanowił na podstawie art. 64b § 3 p.p.s.a. odmówić dopuszczenia T. F. do udziału w postępowaniu sądowym wszczętym na skutek sprzeciwu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł T. F. zarzucając naruszenie: 1. art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wspomnianych norm prawnych, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że mimo istniejącego po jego stronie interesu prawnego i faktycznego do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony istnieją podstawy do odmówienia mu tego uprawnienia; 2. art.77 ust. 2 w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez niedokonanie tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjnej normy prawnej wskazanej w art. 64b § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. i błędne przyjęcie, że wnioskodawca może być pozbawiony zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu służącemu ochronie jego praw. T. F. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona do porządku prawnego w dniu 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca), i w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, ma zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po 1 czerwca 2017 r. Sąd Wojewódzki miał więc podstawę do uwzględnienia w rozpoznawanej sprawie przepisów Rozdziału 3a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 64b § 3 stanowiącego, że w postępowaniu wszczętym sprzeciwem przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Z treści przytoczonego przepisu wynika wyraźnie, że wyłączenie od udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmuje zarówno uczestników z mocy prawa, wymienionych w art. 33 § 1 i 1a p.p.s.a., jak też uczestników, którzy mogą być dopuszczeni do udziału w postępowaniu wskutek postanowienia sądu administracyjnego uwzględniającego zgłoszenie dokonane na podstawie art. 33 § 2. W rezultacie w postępowaniu wszczętym sprzeciwem udział bierze tylko strona, która wniosła sprzeciw, oraz organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 32 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.). Skoro art. 64b § 3 p.p.s.a. wyłącza zastosowanie art. 33 p.p.s.a., to oznacza, że nie jest dopuszczalny wniosek żadnego podmiotu o przystąpienie lub dopuszczenie do udziału w sprawie (art. 33 § 1a, § 2 p.p.s.a.). W konsekwencji gdy jednak taki wniosek zostanie złożony, powinien być on odrzucony z powodu niedopuszczalności, aczkolwiek ustawa tego wprost nie reguluje. Zaznaczyć przy tym należy, że wydanie przez sąd administracyjny zaskarżalnego postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przewidziane jest wyłącznie w art. 33 § 1b i § 2 p.p.s.a., które to przepisy zostały wyłączone z mocy art. 64b § 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji nie ma podstawy prawnej, aby w postępowaniu toczącym się w sprawie sprzeciwu wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, które byłoby stosownie do art. 33 § 1b i § 2 zaskarżalne zażaleniem. Nie sposób jednocześnie przyjąć, aby taki wniosek mógł być pozostawiony bez rozpoznania, tylko z tej przyczyny, że ustawodawca nie uregulował wyraźnie trybu jego załatwienia. Dlatego wskazane jest posłużenie się rozwiązaniem z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., które prowadzi do wydania postanowienia o odrzuceniu wniosku złożonego w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, z zastrzeżeniem co do jego niezaskarżalności. Zgodnie bowiem z art. 194 § 1 p.p.s.a. zażalenie przysługuje tylko na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie. Z tych względów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, a przedmiotowy wniosek odrzuceniu. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przy rozpoznawaniu niniejszego zażalenia nie mógł być uwzględniony zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wskutek zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 64b § 3 p.p.s.a., aczkolwiek strona trafnie sformułowała uwagi krytyczne co do wymienionego przepisu, ograniczającego krąg stron w postępowaniu wszczętym sprzeciwem. Trzeba zauważyć, że zarówno w doktrynie jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych wprowadzone odstępstwa od zasad kształtujących postępowanie sądowoadministracyjne budzą szereg wątpliwości, zwłaszcza z uwagi na ograniczenia podmiotowe wprowadzone w art. 64b § 3 p.p.s.a. oraz przewidziane w art. 151a § 3 p.p.s.a. ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji tylko do wyroków oddalających sprzeciw. W szeregu orzeczeń sądy administracyjne zaznaczyły, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem ograniczenia doznają konstytucyjnie chronione wartości, jak wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo obywatela do sądu oraz zawarta w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego. Dla uniknięcia zatem ewentualnej oceny przepisów p.p.s.a. ustanawiających instytucję sprzeciwu jako sprzecznych z Konstytucją należy – zdaniem sądów – wykładać je w taki sposób, aby nie naruszały wymienionych regulacji konstytucyjnych. W rezultacie sądy podkreślają w wydawanych wyrokach, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli matrerialnoprawnej podstawy decyzji, tym samym nie oceniają wykładni i zastosowania przepisów materialnoprawnych przez organ odwoławczy, a jedynie – przy założeniu ich prawidłowości – kontrolują zasadność podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 343/18; wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2182/18; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R.Hauser, M.Wierzbowski Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2017 str. 430; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, B. Dauter, A Kabat, M Niezgódka-Medek, Lex nr 10722; Postępowanie sądowoadministracyjne pod red. T.Woś, Warszawa 2017, Wolters Kluwer, str. 340-345). Wobec powyższego, przy rozpoznawaniu zażalenia należało mieć na uwadze to, że kwestionowany przepis art. 64b § 3 p.p.s.a. jest elementem całej instytucji sprzeciwu, wprowadzonej do procedury sądowoadministracyjnej, celem przyśpieszenia postępowań administracyjnych oraz sądowych. Ograniczenie kręgu stron, biorących udział w postępowaniu wywołanym sprzeciwem, wiązało się z założeniem ustawodawcy co do "wpadkowego" charakteru tego postępowania oraz ograniczenia kontroli sądowej tylko do oceny w zakresie istnienia przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Pomijając trudności w praktycznym stosowaniu art. 64e p.p.s.a., należy podkreślić, że według ustawodawcy sprzeciw jako środek zaskarżenia uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Natomiast szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Z podanych przyczyn zażalenie nie mogło być uwzględnione, jednak zaznaczyć trzeba, że wnioskodawca jako strona postępowania administracyjnego na dalszym etapie postępowania będzie mógł skorzystać ze środków zaskarżenia i uprawnień procesowych w celu ochrony własnego interesu prawnego. Ze względów wyżej wymienionych orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 197 § 2 w zw. z art. 189 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.