II SA/Po 146/18

Dnia 30 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 roku sprawy ze skargi A. C. i C. C. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] 2017 roku Nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...] 2017 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 3 października 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960n r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) oraz art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy W. z dnia 25 sierpnia 2017 r., nr [...], opiniujące negatywnie przedstawiony wstępny projekt podziału nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości R., gmina W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że Wójt Gminy W. zaopiniował negatywnie przedstawiony wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji motywował swoją decyzję tym, że zaproponowana konfiguracja planowanych działek uniemożliwia realizację inwestycji, dla której został opracowany plan miejscowy, w związku z czym przedstawiony wstępny projekt podziału nie jest zgodny z przeznaczeniem określonym przez obowiązujący na tym terenie plan miejscowy. Na postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie wnieśli P. K., A. i C. C. oraz W. G., wskazując, że przedstawiony wstępny projekt podziału nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] 2016 r. Utrzymując w mocy postanowienie Wójta Gminy W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium) podzieliło argumentację organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że plan miejscowy został opracowany na wniosek właścicieli nieruchomości, którzy przedłożyli organom gminy koncepcję budowy ośrodka sportów wodnych i rekreacji na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], 62 i [...], obręb geodezyjny R. . Organ podał dalej, że koncepcja ta zakładała powstanie zespołu budynków związanych z obsługą sportów wodnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. plaży publicznej, kąpieliska z molo, przystani dla pojazdów wodnych oraz strefy parkingowej. Organ II instancji wskazał, że Rada Gminy W. wyraziła zgodę na realizację takiej inwestycji i przystąpiła do sporządzenia planu miejscowego dla powyższego terenu w celu przeznaczenia go na usługi turystyki. Wyrażona zgoda dotyczyła również uzbrojenia przedmiotowego terenu w infrastrukturę techniczną. Organ podkreślił, że działki nr [...] i [...] zostały scalone w jedną działkę nr [...]. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawiony projekt podziału działki [...] na dziewięć działek o pow. 0,3000 ha, jedną o powierzchni 0,3900 ha oraz jedną o powierzchni 0,0700 ha, uniemożliwia realizację inwestycji, dla której został opracowany plan miejscowy, a w konsekwencji nie jest zgodny z przeznaczeniem określonym w obowiązującym planie. Skargę na powyższe postanowienie złożyli A. i C. C., zarzucając naruszenie art. 93 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Podnieśli również zarzut błędu w ustaleniach faktycznych wziętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez uznanie, iż zaproponowany podział działki nr [...] jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazali na błąd w ustaleniach faktycznych wziętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez uznanie, iż plan miejscowy został uchwalony na wniosek właścicieli, którzy przedłożyli organom gminy koncepcję budowy ośrodka sportów wodnych i rekreacji i w takim celu został uchwalony, a zaproponowany podział nieruchomości uniemożliwia realizację inwestycji, dla której został opracowany. W uzasadnieniu skarżący podali, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren został przeznaczony na usługi turystyki i rekreacji, w żadnym jednak miejscu planu nie zostało wskazane, że może zostać na tym terenie zrealizowana inwestycja polegająca na budowie "zespołu budynków związanych z obsługą sportów wodnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą". Skarżący podnieśli ponadto, że zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, tj. §9 ust. 4 planu, we wstępnym projekcie podziału przyjęto podział nieruchomości na działki o powierzchni powyżej 3000 m2 każda. A. i C. C. wskazali również, że na każdej z wydzielonych działek będzie możliwość wybudowania budynków związanych z usługami turystyki i rekreacji. W ich ocenie nie tylko wybudowanie obiektu sportowo-rekreacyjnego spełnia wymogi planu miejscowego. Skarżący podnieśli również, że kupując nieruchomość nie mieli wiedzy o planach poprzednich właścicieli, działali w zaufaniu do przejrzystego planu miejscowego. Skarżący podkreślili ponadto, że organy nie wskazały na czym miała polegać sprzeczność projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania, nie wykazano jakich zapisów planu nie będzie można wykonać po podziale nieruchomości. W ocenie skarżących powoływanie się na niezapisane koncepcje pierwotnych współwłaścicieli nie mają obecnie żadnego znaczenia w kontekście wstępnego projektu podziału i zapisów planu miejscowego. W tym stanie rzeczy skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego postanowienia Wójta Gminy W.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 30 maja 2018 r. skarżący C. C. podtrzymał skargę i jej zarzuty. Wyjaśnił, że postąpił zgodnie z zapisami planu wydzielając działki przekraczające powierzchnię 3000 m2 każda. Na swojej nieruchomości planował domki letniskowe pod wynajem, co również było w planach poprzedniego inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Przesłanki materialnoprawne podziału nieruchomości zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wyrażając opinię w formie postanowienia, na które służy zażalenie. (art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.). Zgodność z ustaleniami planu w myśl art. 93 ust. 1 u.g.n. dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.) Przywołane przepisy prawa materialnego determinować winny tok rozważań organu opiniującego projekt proponowanego podziału nieruchomości. Zauważyć należy, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Zgodność podziału nieruchomości z planem miejscowym zachodzi wtedy, gdy podział nie narusza zapisów planu, zatem wójt, burmistrz lub prezydent miasta, badając zgodność projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego, dokonuje wykładni planu miejscowego. Podkreślić przy tym należy, że geodezyjny podział nieruchomości pełni służebną rolę wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinien umożliwić realizację funkcji przewidzianej dla danego terenu. W tym miejscu zasadnym jest wskazać, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Przy tym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Z przepisu art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Podkreślić jednocześnie należy, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu nie stanowi aktu prawa miejscowego. Ma ona jedynie intencyjny charakter, jej przedmiotem jest tylko określenie granic obszaru objętego planem, nie formułuje ona wskazań z jakimi przepisami plan ma być zgodny, ani też nie zawiera propozycji co do przeznaczenia konkretnego terenu. Nie kształtuje zatem sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej i uchwała taka nie wywołuje skutków materialnoprawnych (por. postanowienie NSA z 5.04.2016 r., sygn. akt II OSK 1888/14). W konsekwencji powyższego, przedmiotem postanowienia opiniującego jest ocena zgodności zamierzonego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, tj. ocena tego, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełnią planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. Jeśli którakolwiek z proponowanych do wydzielenia działek gruntu nie spełnia tych wymogów, organ powinien wydać postanowienie zawierające negatywną opinię o proponowanym podziale nieruchomości, co z kolei powoduje konieczność wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el.). Wydanie postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu projektu podziału nieruchomości musi być uzasadnione konkretnym unormowaniem zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto niezbędnym elementem uzasadnienia postanowienia o negatywnym uzgodnieniu projektu podziału nieruchomości jest jednoznaczne wykazanie, na czym polega sprzeczność proponowanego podziału z tym przepisem. W opinii Sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie, z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie wyjaśniły wszystkich kluczowych dla oceny zgodności projektu podziału z planem miejscowym okoliczności, przez co mogło dojść do naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 93 ust. 1 u.g.n. Bezspornym jest, że działka nr [...] położona jest na terenie, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Gminy W. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. ", opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] r. poz. [...] Zauważyć należy, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na niezgodność wstępnego projektu podziału działki nr [...], położonej w miejscowości R., z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał przy tym na koncepcję budowy ośrodka sportów wodnych i rekreacji, która spowodowała powzięcie działań mających na celu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyraził przekonanie, że zaproponowana konfiguracja działek uniemożliwia inwestycję, dla której został opracowany plan miejscowy. Nie odniósł się przy tym precyzyjnie do tego, które postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczają zatwierdzenia zaproponowanego przez inwestorów projektu podziału działki nr [...]. Również organ II instancji nie dokonał pełnego skonfrontowania proponowanego podziału nieruchomości z treścią uchwały Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rgielsko-marina". Kolegium w istocie ograniczyło się do powtórzenia ustaleń i stanowiska organu I instancji. Uznając, że wstępny projekt podziału nieruchomości nie jest zgodny z przeznaczeniem określonym przez obowiązujący plan miejscowy, organy obu instancji nie ustaliły, czy proponowany przez wnioskodawców projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału nieruchomości stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym po jego zatwierdzeniu. Samą niezgodność z planem utożsamiały z niemożliwością przeprowadzenia zamierzenia inwestycyjnego, które było impulsem do uchwalenia planu. Zauważyć jednocześnie należy, że żadne z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie nie odwołuje się do koncepcji budowy mariny z ośrodkiem sportów wodnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Do takich planów nawiązano w uzasadnieniu uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. ", lecz nie w uchwale Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rgielsko-marina". Ponadto, co istotne, plan miejscowy w § 9 pkt 4 dopuszcza podział nieruchomości stanowiąc w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na terenie oznaczonym symbolem UT (teren usług turystyki i rekreacji), minimalną powierzchnię projektowanej działki budowlanej – 3000m2. Zaproponowany przez właścicieli nieruchomości podział przewiduje powstanie działek przekraczających ten parametr. Jednocześnie wcześniejsze zapisy planu dla tej jednostki bilansowej określają jakiego rodzaju zabudowa może w jej granicach powstać. Wskazać w tym miejscu jednakże należy, że dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę rozstrzygnie się, jaka zabudowa w świetle tych zapisów planu będzie mogła zostać zrealizowana. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że rozpatrujące sprawę organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na ocenę zgodności projektu podziału działki nr [...] z obowiązującym dla jej obszaru miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego też negatywną opinię projektu podziału należało uznać za przedwczesną, a więc w konsekwencji wydaną z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić należy uwagę również na niedostatki uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, które nie odpowiadają dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej winny dogłębnie rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy administracyjnej, w szczególności dokonać szczegółowego i kompleksowego porównania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przedstawioną przez właścicieli nieruchomości koncepcją projektu podziału nieruchomości. Organy powinny również rozważyć kwestie charakteru aktów planistycznych i możliwości kształtowania przez nie sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych, w szczególności właścicieli nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy W., gdyż wskazane naruszenia prawa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a, zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.