I OSK 689/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Grzegorz Jankowski NSA Rafał Stasikowski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 254/18 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie włączenia Szkoły Podstawowej im. [...] w S. do Zespołu Szkół Samorządowych w S. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 listopada 2018 r., IV SA/Wr 254/18 oddalił skargę Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej S. z [...] lutego 2018 r., nr [...] w sprawie włączenia Szkoły Podstawowej im. [...] w S. do Zespołu Szkół Samorządowych w S. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że art. 88 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59), zwanej dalej u.p.o. reguluje kwestie związane z założeniem szkoły lub placówki publicznej, natomiast w art. 89 ustawodawca uregulował procedurę likwidacji szkoły. Zgodnie z ust. 1 art. 89 u.p.o. szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Ponadto, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (ust. 3). Wskazana opinia wydawana jest w ciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii. Mając na względzie całość redakcyjną tego artykułu nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że z literalnego brzmienia art. 91 ust. 7 u.p.o. wynika, że procedury z art. 88 i 89 ustawy nie stosuje w przypadku wyłączania szkół lub placówek z zespołu oraz w przypadku rozwiązania zespołu. Pominięcie we wskazanej regulacji kwestii ewentualnego włączenia szkoły do zespołu należy traktować, jako obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów art. 88 i 89 u.p.o. Tym samym przyjąć należy, że w przypadku włączenia szkoły do zespołu konieczna jest realizacja pełnej procedury wynikającej z art. 89 u.p.o. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podzielił stanowisko Wojewody, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej S. wymagała zastosowania procedury wymienionej w art. 89 u.p.o. Jest ono zbieżne z tezami wyroków sądów administracyjnych, które wprawdzie odnoszą się do regulacji obowiązujących przed dniem wejścia w życie u.p.o. (art. 58, art. 59, art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty) ale mają swoje odpowiedniki w ustawie obecnie obowiązującej (art. 88, art. 89, art. 91 ust. 7). W wyroku z 29 lipca 2015 r., II SA/Rz 755/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że włączenie przedszkola do zespołu jest formą przekształcenia przedszkola. Ustawa o systemie oświaty nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przekształcenia szkoły lub placówki". Skoro brak jest legalnej definicji przekształcenia, to poza przypadkami wyłączenia szkół/przedszkoli lub placówek z zespołu szkół oraz rozwiązania zespołu szkół wszystkie inne działania związane z ingerencją w warunki utworzenia i organizacji szkoły/przedszkola lub placówki wymagają zachowania warunków określonych w art. 58 i art. 59 ustawy. Natomiast według NSA, zmiana dowolnego z elementów aktu założycielskiego szkoły jest przekształceniem tej szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 6 ustawy. "Przekształcenie" to bowiem literalnie "zmiana czegoś", a w tym przypadku dochodzi właśnie do zmiany elementów konstytutywnych dla bytu prawnego szkoły, tj. aktu założycielskiego (wyrok z 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13). W przekonaniu składu orzekającego WSA, przedmiotowa uchwała doprowadziła do przekształcenia istniejącej szkoły i zespołu szkół w nowy twór instytucjonalny w postaci Zespołu Szkół Samorządowych. Wskazaną uchwałą Rada Miejska S. włączyła bowiem z dniem 1 września 2018 r. Szkołę Podstawową im. [...] w S. do Zespołu Szkół Samorządowych w S. Nie ulega jednak wątpliwości, że Rada Miejska nie zrealizowała żadnego z etapów procedury przewidzianej w art. 89 u.p.o. Jak już wyżej wspomniano, przepisu tego nie stosuje się tylko wówczas, gdy ma miejsce wyłączenie szkół lub placówek oświatowych z zespołu oraz rozwiązanie zespołu. Wobec tego w każdej innej sytuacji organ obowiązany jest bezwzględnie stosować procedurę określoną w art. 89 u.p.o. Jak słusznie zauważył organ nadzoru, przebieg postępowania powinien rozpocząć się podjęciem przez Radę Miejską S. uchwały w sprawie zamiaru włączenia szkoły. Następnie Rada Miejska S. powinna zawiadomić, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem włączenia, o zamiarze włączenia szkoły podstawowej do zespołu, rodziców uczniów, kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Na podjęcie wskazanych wyżej czynności Rada Miejska S. miała czas do końca lutego 2018 r., z uwagi na chęć włączenia szkoły podstawowej do zespołu z dniem 1 września 2018 r. Dopiero po wykonaniu tych czynności oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty możliwe było podjęcie finalnej uchwały w sprawie włączenia szkoły do zespołu. Wojewoda Dolnośląski ustalił, że przed dniem podjęcia przez Radę Miejską S. uchwały nr [...] do organu nadzoru, nie została przekazana w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała w sprawie zamiaru włączenia Szkoły Podstawowej im. [...] w S. do Zespołu Szkół Samorządowych w S. Ustalono, że uchwała w tym przedmiocie nie została podjęta, a zatem procedura nie rozpoczęła się. Również z informacji uzyskanych od organu nadzoru pedagogicznego – Dolnośląskiego Kuratora Oświaty wynika, że organ ten również nie został w terminie ustawowym zawiadomiony o zamiarze włączenia szkoły podstawowej do zespołu. W świetle powyższego nieuzasadniony pozostaje zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Wojewodę Dolnośląskiego zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) bowiem to właśnie wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ działał na podstawie przepisów prawa i w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Organ nadzoru ma przecież ustawowy obowiązek weryfikować zgodność uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego z prawem powszechnie obowiązującym. Tym samym organ nadzoru ma obowiązek eliminacji z obrotu prawnego aktów prawnych istotnie wadliwych. Zauważono ponadto, że nawet w sytuacji, gdyby interpretacje przepisów ustawy przez organ przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego były niewłaściwe, to ten fakt nie może uzasadniać uwzględnienia wniosków skargi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 89 w zw. z art. 91 ust. 7 u.p.o. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że włączenie Szkoły Podstawowej im. [...] w S. do Zespołu Szkół Samorządowych w S. na podstawie uchwały Rady Miejskiej S. z [...] lutego 2018 r. nastąpiło z naruszeniem prawa, tj. bez procedury przewidzianej art. 89 ust. 1 i 3 u.p.o., podczas gdy w tej sprawie ww. procedura nie jest wymagana, bo nie doszło likwidacji szkoły oraz zachowana została struktura oddziałowa placówki; - art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia dowodów przedłożonych przez skarżącą na rozprawie na okoliczność wykazania prawidłowości działań skarżącej w związku z włączeniem Szkoły Podstawowej im. [...] w S. do Zespołu Szkół Samorządowych w S. na podstawie uchwały Rady Miejskiej S. z [...] lutego 2018 r., w szczególności: 1. Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w sprawie założenia Branżowej Szkoły Specjalnej I Stopnia i włączenia jej do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w J., która potwierdza, że w przypadku nowo utworzonej szkoły procedura likwidacyjna, o której mowa w art. 89 ust. 1 i 3 pomimo włączenia do zespołu placówek, nie jest wymagana; 2. Oświadczenia zastępcy Burmistrza S. z [...] kwietnia 2018 r. o prowadzeniu przez skarżącą uzgodnień z organem w zakresie prawidłowości Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej S. z [...] lutego 2018 r., stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] marca 2018 r.; 3. Korespondencji elektronicznej z 8 lutego 2018 roku pomiędzy T. O. oraz M. C. z Wydziału Nadzoru i Kontroli w Oddziale Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz oświadczenia Sekretarza Gminy S. T. O., z których wynika, organ nadzoru nad działalnością skarżącej nie wniósł zastrzeżeń do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej S. z [...] lutego 2018 r., stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie istotny wpływ na zachowanie prawne skarżącej przy podejmowaniu decyzji o włączeniu Szkoły Podstawowej im. [..] w S. do Zespołu Szkół Samorządowych w S. miały konsultacje w tym zakresie prowadzone przez pracowników skarżącej, z upoważnionymi pracownikami Wydziału Nadzoru i Kontroli w Oddziale Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego. Oznacza to, że działanie skarżącej w niniejszej sprawie, potwierdzone następnie dowodami, do których Sąd nie odniósł się w treści uzasadnienia wyroku z 27 listopada 2018 r., powodowane było dbałością o zgodne z prawem procedowanie w przedmiotowej sprawie. Tym bardziej, że według zapewnień umocowanych przedstawicieli wynikało, że procedura "likwidacyjna" w przypadku włączenia placówki do zespołu szkół nie jest wymagana. Skarżąca wątpi bowiem, że "każda zmiana statusu placówki wymaga prowadzenia pełniej procedury, o której mowa w art. 89 w związku z art. 91 ust. 7 u.p.o.". Kolejno, nieakceptowalne jest stanowisko, zgodnie z którym Sąd na podstawie przedłożonego dokumentu, mającego niezwykle istotne znaczenie w sprawie, tj. przywołanego w treści uzasadnienia orzeczenia pisma z 7 maja 2018 r., pomija najistotniejszy z punktu widzenia zasady legalizmu fakt, że sam organ twierdzi, że w analogicznym przypadku, dotyczącym B. nie może stwierdzić nieważności uchwały, co jednocześnie oznacza, że w tym przypadku nie przeprowadzono "procedury likwidacyjnej" placówki, zgodnie z art. 89 w związku z art. 91 ust. 7 u.p.o. W ocenie skarżącej, czemu dawała wyraz w stanowisku prezentowanym na rozprawie, brak zastrzeżeń ze strony organu wobec Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w sprawie założenia Branżowej Szkoły Specjalnej I Stopnia i włączenia jej do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w J. potwierdza jej stanowisko, zgodnie z którym "procedura likwidacyjna" w ww. okolicznościach nie znajduje zastosowania. Akt ten potwierdza, że w przypadku nowo utworzonej szkoły procedura likwidacyjna, o której mowa w art. 89 ust. 1 i 3 pomimo włączenia do zespołu placówek, nie jest wymagana, bo przeciwne stanowisko byłoby zaprzeczeniem samej istoty sprawy, tj. zastosowanie procedury "likwidacyjnej" w obu przypadkach "włączenia" placówki oświatowej do zespołu, w szczególności gdy mowa jest o placówce nowo utworzonej następnie włączonej do zespołu. Sąd orzekający ograniczył się w uzasadnieniu jedynie do przywołania ugruntowanej na podstawie wcześniejszego stanu prawnego, tj. jeszcze pod rządami ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, linii orzeczniczej, bez analizy występującego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, ze szczególnym uwzględnieniem czynności skarżącej. Stanowi to naruszenie prawa, bo wywiera realny wpływ na wynik całego postępowania. Skarżąca podkreśla, że na podstawie ustawy z 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245) w art. 91 prawa oświatowego, po ust. 7 wprowadzono ust. 7a w brzmieniu: "W przypadku: 1) utworzenia zespołu szkół lub placówek albo szkół i placówek oraz włączenia szkoły lub placówki do zespołu – przepisu art. 89 nie stosuje się; 2) wyłączenia szkoły lub placówki z zespołu szkół lub placówek oraz rozwiązania zespołu – przepisów art. 88 i art. 89 nie stosuje się. W uzasadnieniu do projektu ustawy – Druk sejmowy: 2861, część 3.6. pkt 3) przepisy w zakresie trybu tworzenia zespołu szkół lub placówek albo szkół i placówek oraz włączenia szkoły lub placówki do istniejącego zespołu wskazuje się, co następuje: "Obowiązujące do 31 sierpnia 2017 r. przepisy art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a także obecnie obowiązujące przepisy art. 91 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe stanowią, że w przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu nie mają zastosowania przepisy art. 89 (artykuł ten dotyczy procedury likwidacji i przekształcania szkół i placówek). W związku z tym pojawiają się wątpliwości w zakresie ewentualnego stosowania przepisów art. 89 do tworzenia zespołu szkół lub placówek albo szkół i placówek oraz włączenia szkoły lub placówki do istniejącego zespołu. Ponieważ art. 89 ustawy Prawo oświatowe dotyczy procedury likwidacji szkół i placówek, a nie zespołów, aby wyeliminować pojawiające się wątpliwości, proponuje się doprecyzowanie art. 91 ustawy Prawo oświatowe poprzez wskazanie, że artykuł 89 ustawy – Prawo oświatowe nie ma zastosowania w przypadku tworzenia zespołu lub włączania do niego kolejnej szkoły lub placówki. Oznacza to, że przepisy art. 89 nie dotyczą również centrów kształcenia zawodowego i ustawicznego tworzonych zgodnie z przepisami art. 93". Przytoczony fragment wprost wskazuje na wątpliwości interpretacyjne w przedmiocie zasadności stosowania tzw. "procedury likwidacyjnej" wobec włączenia Szkoły Podstawowej im. [...] w S. do Zespołu Szkół Samorządowych w S. na podstawie Nr [...] Rady Miejskiej S. z [...] lutego 2018 r. Z treści zmiany wprowadzonej z dniem 1 stycznia 2019 r. nie wynika nowe brzmienie art. 91 ust. 7 u.p.o., lecz następuje niejako doprecyzowanie przepisów już obowiązujących w okresie powzięcia Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej S. z [...] lutego 2018 r. Przytoczona treść fragmentu uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo oświatowe wprost wskazuje na wątpliwości co do właściwej interpretacji i wykładni dotychczas obowiązujących art. 89 w związku z art. 91 ust. 7 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne. Skarżący wiąże zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. z "pominięciem w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia dowodów przedłożonych przez skarżącą na rozprawie". Zarzut ten nie dotyczy zatem naruszenia wskazanego przepisu p.p.s.a., lecz art. 141 § 4 p.p.s.a. czyli przepisu formułującego wymagania co do elementów treści uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wszak kwestia ujęcia czegoś lub nie w uzasadnieniu wyroku nie ma nic wspólnego z przeprowadzeniem czy też nie przez sąd uzupełniającego dowodu z dokumentu stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. Skoro NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, to ten zarzut nie mógł być uwzględniony, bo został błędnie sformułowany. Również zarzut naruszenia art. 89 w zw. z art. 91 ust 7 u.p.o. przez niewłaściwe zastosowanie przez niewłaściwe zastosowanie należało uznać za bezzasadny. Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie wskazał na ustawę z 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw ["Skarżąca podkreśla, że na podstawie ustawy z 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245)"], a więc na akt prawny, którego nie było w dacie podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Miejskiej S. z [...] lutego 2018 r., nr [...]. Wprowadzenie w wyniku tej noweli do u.p.o. nowego przepisu, tj. art. 91 ust. 7a miało na celu wyłączenie procedury, o której mowa w art. 88 i 89 u.p.o. do spraw włączania i wyłączania szkoły do lub z zespołu szkół. Gdyby przyjąć argumentację strony skarżącej kasacyjnie, to nowelizacja ta nie byłaby potrzebna. Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej pełną kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.