I OSK 3045/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1173/13 w sprawie ze skargi B.Z. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 lutego 2013 r., nr L/1447/2013 w przedmiocie zmiany siedziby szkoły 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz F.Z. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 1173/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.Z. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 lutego 2013 r. nr L/1447/2013 w przedmiocie zmiany siedziby Zespołu Szkół 28 w Warszawie, ul. W. Żywnego 25 – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Ponadto zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz B.Z. kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym: Uchwałą z dnia 21 lutego 2013 r. nr L/1447/2013 w sprawie zmiany siedziby Zespołu Szkół 28 w Warszawie ul. W. Żywnego 25, na podstawie art. 5c pkt 1 i art. 58 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako "u.s.o."), Rada Miasta Stołecznego Warszawy, z dniem 1 września 2013 r., zmieniła siedzibę Zespołu Szkół nr 28 w Warszawie ul. W. Żywnego oraz wchodzących w jego skład następujących szkół: Technikum Elektrycznego nr 2 im. Synów Pułku w Warszawie ul. Żywnego 25, Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr 61 w Warszawie ul. W. Żywnego 25, Szkoły Policealnej nr 39 w Warszawie ul. Żywnego 25 – na siedzibę w Warszawie ul. gen. Zajączka 7. Ponadto ww. Rada ustaliła, że w powyższym zakresie zmianie ulega akt założycielski Zespołu Szkół nr 28 w Warszawie ulica Żywnego 25 oraz akty założycielskie szkół wchodzących w jego skład, stanowiące załączniki do uchwały o numerach 1-4. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi m. st. Warszawy. Uchwała podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, na tablicy informacyjnej Zespołu Szkół nr 28 w Warszawie ul. W. Żywnego 25 oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu m. st. Warszawy. Weszła ona w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Pismem z dnia 25 marca 2013 r. B.Z., wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Uchwale zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 6 u.s.o. poprzez brak jego odpowiedniego zastosowania. Zdaniem B.Z., przeniesienie siedziby jest bowiem w istocie przekształceniem szkoły. Podkreśliła ona ponadto, że w jej ocenie uchwała w sprawie zmiany siedziby szkoły nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie powinna podlegać publikacji. Pismem z dnia 14 maja 2013 r. B.Z. wniosła na uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając uchwałę w całości. Całej uchwale zarzuciła sprzeczność z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 12 pkt 8 lit. "i" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy o mieście stołecznym Warszawie oraz w zw. z art. 58 ust. 1 u.s.o. Ponadto § 1 rzeczonej uchwały zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 6 w zw. z ust. 1 u.s.o., art. 62 ust. 1 i 5 u.s.o. oraz art. 58 ust. 1 i 6 u.s.o., a także art. 17 ust. 5 u.s.o. oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). § 3 i 4 ww. uchwały był zaś w ocenie skarżącej niezgodny z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17 poz. 95 ze zm.) w zw. z art. 58 ust. 1 u.s.o. i art. 62 ust. 1 u.s.o. Na tym gruncie, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazała m.in. że przeniesienie siedziby zespołu oraz wchodzącej w jego skład szkoły pod inny adres można uznać za przekształcenie organizacyjne kwalifikowane jako podlegające unormowaniu przez przepis art. 59 ust. 6 u.s.o. Zwróciła też uwagę, że zaskarżony akt nie został poddany zaopiniowaniu przez związki zawodowe. W ocenie skarżącej zaskarżony akt nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Podkreśliła, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej lub na błędnej podstawie prawnej. Powołane przepisy art. 5c pkt 1 i art. 58 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty nie mogły stanowić podstawy aktu, taką zaś podstawę mógł zaś stanowić zdaniem skarżącej art. 12 pkt 8 lit. "h" u.s.p. Jak wskazała B.Z., podjęcie uchwały uchybiło wymaganiom art. 59 ust. 1 w zw. z ust. 6 u.s.o. oraz nastąpiło z naruszeniem art. 17 ust. 5 u.s.o. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że przekształcenie organizacyjne szkoły naruszyło jej interes prawny, gdyż jest matką ucznia – F.Z. – który uczęszcza do przeniesionego technikum. Uchwała naruszyła przysługujące jej bezpośrednio uprawnienie, gdyż została podjęta bez wymaganego prawem poinformowania o przekształceniu organizacyjnym wchodzącego w skład ww. zespołu Technikum Elektrycznego, wynikającym ze zmiany siedziby zespołu oraz szkół wchodzących w jego skład. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W bogatym uzasadnieniu swego stanowiska organ podał m.in., że warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko obiektywna jej niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Ponieważ uchwała nie reguluje kwestii przekształcenia szkoły, dlatego też – w ocenie organu – nie ma zastosowania art. 59 ust. 6 i ust. 1 u.s.o. Również nie można stosować przepisów dotyczących likwidacji szkoły. Organ podkreślił, że przeniesienie szkoły nie stanowi "przekształcenia", zaś z formalnoprawnego punktu widzenia należy odróżnić pojęcie "szkoły" od "budynku szkolnego", z którym jest ona jedynie potocznie utożsamiana. Ponadto poinformował, że uchwała została poprzedzona licznymi konsultacjami ze społecznością szkoły, zaś zasięganie opinii związków zawodowych nie było konieczne. Organ wskazał także, że uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając wskazany na wstępie wyrok, wyjaśnił w pierwszej kolejności, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (tekst jedn..: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". W ocenie sądu pierwszej instancji skarżąca B.Z., jako matka ucznia technikum, którego siedziba została przeniesiona, posiadała legitymację do wniesienia skargi, w trybie art. 101 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że organ podejmując uchwałę naruszył art. 58 i 59 ustawy o systemie oświaty przez ich niezastosowanie. W jego ocenie brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni pojęcia "likwidacji szkoły" i obejmowania tym terminem także przeniesienia siedziby szkoły. Jak wskazał WSA, nawet przeniesienie szkoły do innej miejscowości nie unicestwia bytu prawnego określonej placówki, gdyż szkoła w sensie prawnym nadal istnieje. Nie łączy się też – jego zdaniem – z "przeniesieniem uczniów do innej szkoły publicznej w celu kontynuowania nauki" z art. 59 ust. 1 u.s.o. ani też z przekazaniem dokumentacji zlikwidowanej szkoły organowi prowadzącemu (art. 59 ust. 3 u.s.o.), ani ze zwolnieniem wszystkich nauczycieli czy innych pracowników szkoły. Również przepis art. 5 u.s.o. nie został uznany przez WSA za mogący stanowić podstawę do zmiany siedziby szkoły. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawa o systemie oświaty nie zawiera przepisów dotyczących przeniesienia siedziby szkoły. Nie oznacza to jednak – w ocenie WSA – że ustawodawca wykluczył w ogóle taką możliwość. Jak wskazał sąd pierwszej instancji, przedmiotowa zmiana jest co do zasady dopuszczalna, ale musi być powiązana z regulacjami dotyczącymi zmiany sieci szkół, o której mowa w art. 17 ustawy o systemie oświaty. Siedziba szkoły jest bowiem, zdaniem tego sądu, jednym z ogniw takiej sieci. Zmiana każdego z elementów przedmiotowego układu wymaga zatem – jak podkreślił WSA – zmiany obowiązującej sieci szkół. Zatem, w ocenie sądu pierwszej instancji, zmiana statutu szkoły w zakresie zmiany siedziby szkoły mogła nastąpić tylko na podstawie uchwały rady gminy, zmieniającej sieć szkół na podstawie art. 17 ust. 4 powołanej ustawy. WSA stwierdził ponadto, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną sformułowało Miasto Stołeczne Warszawa, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 17 (w szczególności ust. 4), art. 58 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie argumentuje, że skarżąca pozbawiona jest interesu prawnego z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a to z tego względu, że wybrany przez miasto tryb zmiany siedziby (budynku) szkoły nie ma wpływu na jej interes prawny. Zdaniem organu przeniesienie siedziby szkoły nie jest związane ani z przeprowadzeniem jakiejkolwiek formalnej procedury określonej przepisami prawa, uprawnieniami rodziców czy uczniów, wynikającymi z przepisów art. 58 ust. 1 i 6 lub art. 17 ust. 4 u.s.o., ani nie jest uzależnione od uzyskiwania opinii jakiegokolwiek organu. Ponadto nie wiąże się, zdaniem Miasta Stołecznego Warszawy, z utratą jakichkolwiek uprawnień uczniów na gruncie prawa oświatowego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że dla szkół ponadgimnazjalnych nie ustanawia się obwodów, co wiązałoby się z określonymi dla jej uczniów uprawnieniami, ani też nie określa dopuszczalnej odległości z domu ucznia do jego szkoły – jak ma to miejsce w przypadku szkół podstawowych i gimnazjalnych. Kolejno, skarżący kasacyjnie wskazał, że – wbrew stanowisku WSA – art. 17 ust. 4 u.s.o. nie ma zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy planu sieci szkół podstawowych i gimnazjów, a nie szkół ponadgimnazjalnych, które obejmuje zaskarżona uchwała. Jego zdaniem nie można przyjmować generalnego stanowiska, że zmiana siedziby szkoły może się odbyć tylko w drodze uchwały zmieniającej sieć szkół i ta uchwała jest dopiero podstawą zmiany statutu szkoły. W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro zmiana siedziby Zespołu Szkół nr 28 nie była związana ze zmianą obwodów szkół (gdyż w przypadku szkół ponadgimnazjalnych nie ma obwodów szkół) i nie wiązała się z innymi zmianami w planie sieci szkół – to mogła nastąpić na podstawie uchwały zmieniającej akt założycielski w oparciu o art. 58 ust. 1 i 6 u.s.o. Następnie zaś Rada m.st. Warszawy dokonałaby zmiany w planie sieci szkół ponadgimnazjalnych. Skarżący kasacyjnie podkreślił zatem, że zmiana siedziby szkoły, która objęta jest planem sieci, powinna być powiązana ze zmianą sieci szkół, ale nie oznacza to, że w drodze uchwały zmieniającej sieć organ dokonuje zmiany siedziby szkoły. Jego zdaniem ustalenie sieci szkół jest konsekwencją podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wszelkich uchwał w zakresie organizacji systemu oświaty na terenie danej gminy (powiatu) w danym roku szkolnym, które to uchwały wywołują – ze swej istoty – skutki na dzień 1 września każdego roku. Jako konsekwencja podejmowanych przez radę gminy (powiatu) uchwał organizacyjnych, uchwała sieciowa w ocenie Miasta Stołecznego Warszawy nie jest aktem prawa miejscowego, co ma wynikać też implicite z art. 17 ust. 4 u.s.o., lecz ma jedynie walor informacyjny. Miasto Stołeczne Warszawa wskazało w skardze, że procedura zmiany siedziby szkoły nie jest uregulowana wprost w przepisach prawa oświatowego. Nie jest ona przy tym związana ze szczególnym sposobem jej konsultacji, zasięgania opinii czy innymi uprawnieniami rodziców bądź organów administracji. Skarżący kasacyjnie zaznaczył w skardze, że uchwała w sprawie przeniesienia siedziby szkoły, a zatem zmiany aktu założycielskiego szkoły – jest aktem prawa miejscowego. Jak bowiem wskazał, ma ona ogromną wagę społeczną, wpływa na uczniów zespołu szkół (przenoszonej i tej, do której się przenosi), pracowników szkoły, ale i na bliżej nieokreślony krąg adresatów w postaci osób zainteresowanych w przyszłości nauką w tej szkole. Dodał też, że przeniesienie siedziby szkoły powoduje zmianę dla uczniów w zakresie ich drogi do szkoły, z czym – w przypadku uczniów szkół podstawowych i gimnazjalnych – ustawa wiąże określone konsekwencje w zakresie obowiązków gminy. Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skarżący kasacyjnie podniósł, iż sąd ten w ogóle nie ocenił zaskarżonej uchwały, nie odniósł się do niej, nie wskazał dlaczego zmiana siedziby szkoły nie może odbyć się na podstawie art. 58 ust. 1 i 6 u.s.o., za to podniósł sprawę statutu szkoły, co w ogóle – zdaniem Miasta Stołecznego Warszawy – nie było przedmiotem zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wskazany sąd błędnie dokonał jedynie przeniesienia wniosków z wyroku NSA z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt I OSK 235/08, tym samym nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ani nie dokonał pełnej oceny zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, B.Z. – reprezentowana przez pełnomocnika – wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu odpowiedzi skarżąca wskazała, że wywiodła swój interes prawny jako rodzic ucznia przenoszonego Technikum, a uchwała naruszyła jej uprawnienie przede wszystkim dlatego, że została podjęta bez wymaganego prawem poinformowania jej o przekształceniu organizacyjnym szkoły wynikającym ze zmiany siedziby zespołu oraz szkół wchodzących w jego skład. Tymczasem miała ona interes prawny w zachowaniu tej procedury. Naruszenie wymaganego w tym względzie postępowania sprawiło zaś zdaniem skarżącej, że skarżona uchwała jest obarczona wadą wymagającą stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do zmiany prawa w zakresie planu sieci szkół, skarżąca podniosła, że odpadnięcie konieczności uzyskania na jej dokonanie pozytywnej opinii kuratora, w żaden sposób nie dotyczy zależności między zmianą aktu założycielskiego w zakresie przeniesienia siedziby szkoły a zmianą planu sieci szkół. Stąd zmiana siedziby szkoły powinna być poprzedzona zmianą planu sieci szkół. Wreszcie, w aspekcie uzasadnienia wyroku, skarżąca wskazała, iż skarżący kasacyjnie nie podał, jakich elementów miało zabraknąć w uzasadnieniu skarżonego do NSA orzeczenia. W piśmie z dnia 13 marca 2014 r. pełnoletni już uczeń przenoszonego Technikum – F.Z. – oświadczył, że w pełni popiera skargę wniesioną w sprawie przez swoją matkę, tj. B.Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizowana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada bowiem prawu. W pierwszej kolejności odnieść się należy do kwestii, czy skarżącej przysługiwał interes prawny, o którym mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej jako "u.s.g."). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak zauważa się w orzecznictwie, dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego – pojmowany w sposób subiektywny – interes faktyczny. Podmiot wykazać powinien bowiem, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., to w istocie takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996, nr 3, poz. 125). Dla jego wykazania skarżący musi wskazać zatem normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. o sygn. akt II OSK 902/11, publ. LEX nr 1083705). Powyższą regulację należy odnieść do niniejszej sprawy. Innymi słowy, konieczne jest rozważenie, czy rodzic ucznia posiada interes prawny, o którym mowa w art. 101 u.s.g., a zatem, czy istnieje przepis prawa, który ten interes zapewnia i do którego naruszenia może dojść. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rodzic ucznia uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi z mocy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej "u.s.o."). Z przepisu tego wynika prawo podmiotowe rodzica ucznia do uzyskania informacji o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, do której uczęszcza jego dziecko. Prawo to ma fundamentalne znaczenie, jako urzeczywistniające konstytucyjną zasadę pewności prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, a która to zasada wyklucza zaskakiwanie jednostki nagłą zmianą sytuacji prawnej, w tym kształtowanej przez normy prawa miejscowego. Ma ona szczególne znaczenia właśnie w sytuacji, gdy interesy jednostki – np. w zakresie uzyskania wykształcenia – znajdują się w toku. Rzeczony art. 59 ust. 1 u.s.o., tworząc prawo podmiotowe rodziców do informacji o zasadniczych kwestiach dotyczących szkoły, do której uczęszcza ich dziecko, stanowi zatem także realizację konstytucyjnej zasady ochrony interesów znajdujących się w toku. Nie może bowiem budzić wątpliwości prawo rodziców do opieki i troski nad wykształceniem ich dzieci, wynikające m.in. implicite zwłaszcza z art. 70 ust. 3, jak też art. 48 ust. 1 i art. 53 ust. 3 Konstytucji RP. Stosowne uprawnienie jest dodatkowo wzmacniane przysługującym rodzicom prawem refleksowym od samego prawa ich dziecka do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP), które uczęszcza do szkoły objętej procesem przekształceń bądź likwidacji. Naruszenie zawartego w art. 59 ust. 1 u.s.o. prawa rodzica do informacji o zamiarze likwidacji czy przekształcenia szkoły przez organ ją prowadzący może być zatem kwalifikowane jako naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 u.s.g. Mając powyższe na uwadze, B.Z. była samodzielnie legitymowana do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 lutego 2013 r. nr L/1447/2013 w przedmiocie zmiany siedziby Zespołu Szkół 28 w Warszawie, ul. W. Żywnego 25, zaś w jej miejsce mógł wstąpić w postępowaniu – popierając skargę – bezpośrednio zainteresowany, tj. syn skarżącej F.Z., uczeń klasy trzeciej Technikum Elektrycznego nr 2 im. Synów Pułku, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Nr 28 w Warszawie, który w międzyczasie uzyskał pełnoletność. W tym miejscu należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała rzeczywiście wymagała stwierdzenia nieważności, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło w sprawie istotnie do wydania uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 lutego 2013 r. nr L/1447/2013 z kwalifkowanym naruszeniem procedury, choć ocena w tym względzie nieco się różni od stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w zaskarżonym orzeczeniu. Wbrew bowiem poglądowi Sądu pierwszej instancji, Rada Miasta Warszawy, podejmując rzeczoną uchwałę, naruszyła wybrane przepisy art. 58 i 59 u.s.o. przez ich niezastosowanie – w sytuacji, gdy powinny one były zostać uwzględnione w sprawie, gdyż dotyczą nie tylko likwidacji szkoły, ale i kwestii jej przekształcenia. Kwestia możliwości i konieczności zastosowania tych przepisów nie była skądinąd zasadniczo przedmiotem kontrowersji między stronami, spór bowiem dotyczył prawidłowości wykładni i zastosowania tych przepisów w sprawie. Stosownie do art. 58 ust. 1 u.s.o., szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Zgodnie z art. 58 ust. 2 u.s.o., akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny (a zatem szkoły podstawowej lub gimnazjum), oprócz ww. danych, określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem. W myśl art. 58 ust. 6 u.s.o., organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. Akt założycielski i statut szkoły lub placówki publicznej przesyła się właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub placówką, jak wymaga tego art. 58 ust. 7 u.s.o. Konkludując, elementami tworzącymi zręby prawnoustrojowe szkoły są te wskazane w akcie założycielskim: typ i rodzaj szkoły, jej nazwa i siedziba, a w pewnej kategorii szkół także obwód. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmiana dowolnego z elementów aktu założycielskiego szkoły jest przekształceniem tej szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o. "Przekształcenie" to bowiem literalnie "zmiana czegoś", a w tym przypadku dochodzi właśnie do zmiany elementów konstytutywnych dla bytu prawnego szkoły, tj. wspomnianego aktu założycielskiego. Jednym z elementów aktu założycielskiego jest siedziba szkoły. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga rozumienie pojęcia "siedziby szkoły", o którym mowa w art. 58 ust. 1 u.s.o. Ustawa ta nie posługuje się definicją legalną tego pojęcia. W związku z tym konieczne jest uwzględnienie językowego rozumienia wskazanego wyrażenia. "Siedziba" definiowana jest jako "miejsce, gdzie znajduje się stale jakaś instytucja" (Słownik Języka Polskiego. Wydanie zmienione i poprawione, red. M. Szymczak, Tom III R-Z, Warszawa 1992, s. 212; Uniwersalny Słownik języka polskiego PWN, red. S. Dubisz, P-Ś, Warszawa 2011, s. 1200-1201) czy jako "miejsce urzędowania, działalności" (S. Skorupka, Słownik frazeologiczny języka polskiego, Warszawa 1996 r., s. 111; Domowy popularny słownik języka polskiego, red. B. Dunaj, Warszawa 2003, s. 537). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafna byłaby tutaj zatem wykładnia systemowa przyjmująca rozumienie siedziby z art. 41 Kodeksu cywilnego, tj. jedynie przez miejscowość. Pojęcie siedziby jest bowiem jednolite dla wszystkich szkół, a biorąc pod uwagę posiadanie przez część z nich obwodów (art. 58 ust. 2 u.s.o.), na gruncie ustawy o systemie oświaty pojęcie siedziby szkoły należy odnosić w sposób możliwie szczegółowy i precyzyjny do miejsca (budynku głównego), w którym prowadzi ona swoją działalność, tj. do konkretnego adresu (ulicy, numeru), pod którym zakład administracyjny (będący zespołem środków i ludzi), jakim jest szkoła – prowadzi świadczenie usług oświatowych. Siedzibą szkoły, w rozumieniu art. 58 ust. 1 u.s.o., jest zatem dokładnie wskazany adres, pod którym się ona mieści, a nie jedynie oznaczenie miejscowości. Wniosek ten potwierdza także wykładnia funkcjonalna, w której bierze się pod uwagę tzw. kontekst funkcjonalny rozpatrywanej normy (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 133 i n.), albowiem w ujęciu społecznym siedzibę szkoły odnosi się do jej konkretnej lokalizacji, nierzadko wiążąc ją z tym miejscem, określając przez nie i wpisując w jego kontekst historyczno-kulturowy oraz pewną tradycję. W sprawie doszło do zmiany siedziby Zespołu Szkół nr 28 w Warszawie oraz wchodzących w jego skład szkół – z ul. W. Żywnego 25 w Warszawie na siedzibę ul. gen. J. Zajączka 7 w Warszawie. Skoro zatem doszło do zmiany adresu zespołu szkół i szkół wchodzących w jego skład, to nastąpiła ich zmiana aktu założycielskiego w zakresie siedziby szkoły, stanowiąca "przekształcenie szkoły", o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o. Przeniesienie siedziby szkoły (zmiana jej adresu) stanowi bowiem przekształcenie szkoły, a zatem – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie – stosowna procedura jego dokonania wynika z ustawy o systemie oświaty. Jak stanowi art. 59 ust. 6 u.s.o., przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. W literaturze zauważa się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, nr 3, s. 372–373). Przy dokonywaniu wykładni przepisów odpowiednio stosowanych konieczne jest zachowanie odpowiedniej sekwencji; w pierwszej kolejności przepisy odniesienia powinny być stosowane wprost, w dalszej – gdy ich stosowanie in extenso nie jest możliwe czy celowe – mają one zastosowanie z niezbędnymi modyfikacjami dostosowującymi je do przepisów odesłania, dopiero zaś w przypadku, gdy stosowanie przepisów odniesienia byłoby całkowicie niemożliwe lub bezcelowe – nie mają one zastosowania (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego prowadzonego przez wojewodę, "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 6, s. 56-57). Mając na uwadze powyższe, należy wyjaśnić na czym polega odpowiednie stosowanie art. 59 ust. 1-5 i art. 58 u.s.o. przy przekształceniu szkoły, polegającym np. na zmianie jej siedziby. W tym celu należy podstawić we wskazanych przepisach w miejsce "likwidacji" wyrażenie "przekształcenie", a następnie zweryfikować, czy tak utworzona norma zachowuje sens i może mieć zastosowanie, a zatem dokonując odpowiednich zmian, tak aby zachować treść odnoszącą się tak do procesu likwidacji szkoły, jak i jej przekształcenia. Odpowiednio stosowany art. 59 ust. 6 w związku z art. 59 ust. 1 u.s.o. zawiera zatem normę, wskazującą, że szkoła publiczna może być przekształcona z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę. W jej świetle, organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, zawiadomić o zamiarze przekształcenia szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Odnieść można tutaj wszystkie ustalenia, jaki poczyniły orzecznictwo i doktryna w zakresie zawiadamiania o likwidacji szkoły, a zatem informacja o zamiarze przekształcenia szkoły powinna być informacją imiennie adresowaną do wszystkich poszczególnych rodziców, wyraźną i dającą możliwość zapoznania się z jej treścią. Poinformowanie nie musi nastąpić na piśmie; udokumentowane powiadomienie osób obecnych na zebraniu oraz skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych rodziców uczniów (uczniów w szkole dla dorosłych) czyni zadość wymaganiom, o których mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o. Dla celów dowodowych organ prowadzący powinien dołożyć starań, aby poświadczyć bądź dokonać doręczenia pism listami poleconymi, bądź dostarczyć innych dowodów należytego powiadomienia, np. listy obecności rodziców uczniów na zebraniu informacyjnym, wraz z protokołem (stenogramem) tego zebrania. W żadnym wypadku nie jest jednak możliwe przyjęcie domniemania, że skuteczne powiadomienie nastąpiło, co oznacza, że ciężar wykazania tej okoliczności spoczywa na organach j.s.t. (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2013, s. 668-669 i cyt. tam orzecznictwo). Termin 6 miesięcy, o którym mowa w przepisie, ma charakter materialnoprawny, a zatem jego upływ powoduje bezskuteczność czynności zawiadomienia, co rzutuje na ocenę legalności ewentualnej uchwały o przekształceniu szkoły. Określa on zarazem termin na zawiadomienie o zamiarze przekształcenia szkoły, a zatem organ powinien działać z odpowiednim wyprzedzeniem, aby rodzic ucznia otrzymał informację przed upływem rzeczonych sześciu miesięcy (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., I OSK 374/09, publ. LEX nr 1101346). Należy zaznaczyć, że uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły powinna zawierać uzasadnienie, w którym określone są motywy projektowanego przekształcenia (por. uchwała NSA z dnia 29 lipca 2010 r., I OPS 2/10, ONSAiWSA z 2011 r. Nr 1, poz. 2). Uchwała ta, tak jak i uchwała o przekształceniu szkoły, podlega przedłożeniu sprawującemu nadzór wojewodzie, w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia, stosownie do art. 90 ust. 1 u.s.g. Odpowiednie zastosowanie przy przekształceniu szkoły będzie miał także art. 59 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 6 u.s.o. Tak zrekonstruowana norma wskazuje, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona dopiero po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Zastosowania przy przekształcaniu szkoły co do zasady nie znajdą art. 59 ust. 3, 4 i 5 u.s.o. z uwagi na ich bezprzedmiotowość w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły (czy zespołu szkół), jak i uchwała przekształcająca szkołę (zespół szkół), mogą być także aktami podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 167 ze zm.), np. gdy zmiana siedziby wiąże się ze zmianami prawno-pracowniczymi nauczycieli. Odpowiednie zastosowanie znajdzie wówczas uchwała NSA z dnia 29 lipca 2010 r., I OPS 2/10 (ONSAiWSA z 2011 r. Nr 1, poz. 2). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt analizowanej sprawy, wskazać należy, że organ dokonał przekształcenia Zespołu Szkół nr 28 w Warszawie w sposób niezgodny z procedurą. Po pierwsze, brak jest w aktach uchwały tzw. intencyjnej, o zamiarze przekształcenia Zespołu Szkół nr 28 w Warszawie, która powinna była poprzedzać uchwałę o przekształceniu. Zaskarżona uchwała nie wyraża bowiem intencji przekształcenia szkoły, lecz tego przekształcenia, z dniem 1 września 2013 r., dokonuje. Tymczasem, stosownie do art. 59 ust. 1 u.s.o. w związku z art. 59 ust. 6 u.s.o, przekształcenie powinno być poprzedzone uchwałą o zamiarze jego przekształcenia, czego sens wyraża się w zagwarantowaniu społeczności szkolnej i lokalnej możliwości podjęcia debaty w przedmiocie zasadności przekształcenia szkoły (przeniesienia jej siedziby). Po drugie, brak jest w aktach dostatecznych dowodów, że każdy z rodziców uczniów przekształcanego Zespołu Szkół i szkół w jego skład wchodzących uzyskał informację o zamiarze przeniesienia siedziby szkoły (tj. o jej przekształceniu), na sześć miesięcy przed tym przekształceniem, jak wymaga tego art. 59 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 6 u.s.o. Brak jest np. listy rodziców uczniów, obecnych na naradzie "Dziś i jutro Zespołu Szkół nr 28 na Mokotowie" w dniu 7 lutego 2013 r., jak i protokołu z tego spotkania. Brak także w aktach dokumentów, wskazujących na to, że osobom nieobecnym na ww. spotkaniu przekazano wymaganą informację np. w formie listownej, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Uwagi te odnoszą się także do spotkania z dnia 3 grudnia 2012 r. Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Mokotów i Naczelnika Wydziału Oświaty i Wychowania dla Dzielnicy Mokotów ze społecznością szkoły, na którym mieli oni poinformować o zamiarze zmiany siedziby Zespołu Szkół nr 28 (zob. pismo Dyrektora Biura Edukacji M. St. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]). Po trzecie, zaskarżona uchwała pozbawiona jest uzasadnienia. Jak była mowa, uchwała o zamiarze przekształcenia (o przekształceniu) szkoły powinna zawierać uzasadnienie, w którym określone zostaną motywy przekształcenia. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. o sygn. akt II OSK 2522/12, organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd. Uwagę tę odnieść należy także do uchwał o przekształceniu szkoły (o zamiarze przekształcenia). Uzasadnienie takiej uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia dodatkowo poznanie motywów, jakie stoją za przekształceniem szkoły, co pozwala społeczności lokalnej na wypracowanie najbardziej efektywnych rozwiązań i zapobiec m.in. takim sytuacjom, jak w niniejszej sprawie, w której – jak wynika z posiadanych z urzędu przez Sąd informacji – w budynkach po przeniesieniu szkoły nie jest prowadzona żadna działalność. Po czwarte, brak jest wskazania, że zasięgnięto opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, tj. – stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 1 u.s.o. – kuratora oświaty, w przedmiocie uchwały o przekształceniu szkoły. Taka zaś opinia jest wymagana przy przekształceniu szkoły, w tym polegającego na zmianie jej siedziby, stosownie do art. 59 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 6 u.s.o. Jak zauważa się w doktrynie, rzeczone zawiadomienie kuratora oświaty warunkuje prawidłowość przeprowadzenia procedury, natomiast brak zasięgnięcia opinii lub też zarządzenie przekształcenia przed otrzymaniem opinii kuratora albo przed bezskutecznym upływem terminu do jej przedstawienia skutkuje istotnym naruszeniem prawa (por. M. Pilich, Ustawa..., s. 669-670). Brak jest ponadto w dokumentach świadectwa rozważenia przez organ zasadności skierowania projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym, jeśli takie w szkole działały. Organ istotnie naruszył zatem rażąco przepisy określające przekształcenie zespołu szkół, w tym w zakresie aktów założycielskich, tj. art. 59 ust. 6 w związku z art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 58 ust. 1 u.s.o. Już tylko z tego względu zaskarżona uchwała wymagała stwierdzenia nieważności, co Sąd pierwszej instancji trafnie uczynił. Jedynie dodatkowo o wadliwości uchwały świadczy naruszenie art. 17 ust. 5 u.s.o. (Sąd pierwszej instancji omyłkowo podał art. 17 ust. 4, który odnosi się do szkół podstawowych i gimnazjów). Zmiana siedziby szkoły publicznej powinna być powiązana ze zmianą sieci szkół publicznych. Ustawodawca nie określa co prawda kolejności podejmowania uchwał, jednak uchwała o zmianie siedziby szkoły powinna być niesprzeczna z planem sieci szkół, gdyż w innym przypadku w obrocie pozostawałyby dwa akty rady gminy o odmiennej treści w tym samym aspekcie. Jakkolwiek uchybienie w tym zakresie nie zawsze będzie stanowić o wadliwości uchwały o przekształceniu szkoły (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2303/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to rzutuje ono wraz z innymi uchybieniami na ocenę podjętego aktu o przekształceniu szkoły. Zagadnienie to zatem słusznie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, zaś zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie podważył trafności rozstrzygnięcia Sądu, w związku z wcześniej omówionymi uchybieniami. Dodać należy, że także statut szkoły powinien zostać dostosowany do dokonywanego przekształcenia (art. 58 ust. 6 i art. 60 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 6 u.s.o.), aby system prawny pozostał koherentny. Podsumowując powyższy wywód, zaskarżona uchwała została wydana z pogwałceniem procedury, określonej w ustawie o systemie oświaty. Naruszyło to interes prawny skarżącej, jako matki wówczas niepełnoletniego ucznia, co umożliwiło jej skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 u.s.g. W związku z dostrzeżonymi uchybieniami, w zakresie zastosowania ww. przepisów art. 58, art. 59 i art. 17 u.s.o., należało stwierdzić nieważność uchwały Rady Miasta, co Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uczynił. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji rzeczywiście jest lakoniczne, jednak nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, nadto – stosownie do art. 184 p.p.s.a. – należy pamiętać, że Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek oddalić skargę kasacyjną także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z tych względów żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Na koniec zasadne jest wskazanie skutków niniejszego wyroku, zawarcie wskazówek co do dalszego działania (art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.). Prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 lutego 2013 r. nr L/1447/2013, w przedmiocie zmiany siedziby Zespołu Szkół 28 w Warszawie, ul. W. Żywnego 25 oraz wchodzących w jego skład następujących szkół: Technikum Elektryczne nr 2 im. Synów Pułku w Warszawie ul. Żywnego 25, Zasadnicza Szkoła Zawodowa nr 61 w Warszawie ul. W. Żywnego 25, Szkoła Policealna nr 39 w Warszawie ul. Żywnego 25 – na siedzibę w Warszawie ul. gen. Zajączka 7, wywołuje skutek ex tunc. Innymi słowy, ww. uchwała musi być traktowana tak, jakby nigdy nie weszła do obrotu prawnego (nigdy jej nie było). Oznacza to, że z prawnego punktu widzenia Zespół Szkół 28 w Warszawie i szkoły w jego skład wchodzące mieściły się i mieszczą (mają swoją siedzibę) przy ul. W. Żywnego 25. Ich działalność faktyczna w innym miejscu, niż wskazuje na to akt założycielski, jest nielegalna. Organ powinien zatem albo przywrócić zgodność między stanem faktycznym i prawnym, poprzez przywrócenie faktycznej działalności zespołu szkół w siedzibie przy ul. Żywnego 25 w Warszawie, albo ponownie wszcząć i przeprowadzić procedurę przeniesienia siedziby rzeczonego zespołu szkół i szkół w jego skład wchodzących – tym razem w sposób odpowiadający prawu, przedstawiony w niniejszym wyroku. Należy podkreślić, że samo faktyczne wykonanie zaskarżonej uchwały, tj. dokonane przeniesie siedziby Zespołu Szkół 28 w Warszawie na ul. gen. Zajączka 7 – znane Sądowi z urzędu – nie czyniło orzekania w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym. Zaskarżona uchwała, do czasu prawomocnego stwierdzenia jej nieważności, pozostawała bowiem cały czas w obrocie prawnym, zaś stwierdzenie jej nieważności eliminuje wywołane przez nią skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., I OSK 1457/13). Wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia w przedmiocie uchwały o przeniesieniu siedziby szkoły ma także istotne znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności odszkodowawczej jednostki samorządu terytorialnego, stosownie do art. 417 czy art. 417¹ Kodeksu cywilnego. Dotyczy to m.in. odpowiedzialności wobec rodziców uczniów i uczniów pełnoletnich w zakresie zwrotu kosztów dojazdów uczniów do nowej lokalizacji siedziby szkoły, jeśli dojazd do niej był dłuższy bądź wymagający większych kosztów, niż do starej siedziby. Cywilnoprawna odpowiedzialność odszkodowawcza odnosi się także do ewentualnych szkód, jakie mogli ponieść pracownicy szkoły w związku z przekształceniem szkoły (zmianą siedziby). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, mając za podstawę art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił zaś art. 204 pkt 2 tej ustawy.