I GSK 3112/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 236/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 5 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 236/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.) – dalej "p.p.s.a", oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 6 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016. Sąd pierwszej instancji wskazał, że co do stanu faktycznego sprawy nie ma sporu. Skarżący zadeklarował do płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 w wariancie 6.1 - 1 Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych, dwie działki rolne (oznaczone literami [...] ), o łącznej powierzchni [...] ha. Zadeklarowaną uprawą była gryka zwyczajna. Jest to roślina nie objęta wsparciem z tytułu realizacji wskazanego powyżej wariantu programu rolnośrodowiskowego. Organ w swoim rozstrzygnięciu dokonał analizy i omówienia przesłanek przewidzianych w art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. WE nr L 347 z 20 grudnia 2013 r. ze zm.) w sprawie przesłanek uzasadniających ewentualne odstąpienie od nałożenia kar administracyjnych. Strona twierdzi, że w jej przypadku zaszły przesłanki z 64 ust. 2 lit. b, c. d, f rozporządzenia. Sąd wskazał, że błąd oczywisty, o którym mowa w art. 64 ust. 2 lit. b, to błąd, który jest widoczny na pierwszy rzut oka, nie zaś dostrzegalny dopiero po analizie wniosku w porównaniu z obowiązującymi w tej materii przepisami. Siew (a w konsekwencji także zgłoszenie do płatności) rośliny nie objętej wsparciem rolnośrodowiskowym z uwagi na to, że wnioskodawca pomylił dwa odrębne akty prawa krajowego, nie może być uznane za usprawiedliwiony okolicznościami błąd oczywisty. Ustalenie tego błędu wymagało bowiem dodatkowych czynności w postaci analizy dotyczących tego zagadnienia regulacji. Nie zachodzi także przypadek, o którym mowa w art. 64 ust. 2 lit. c. W sprawie nie ma wątpliwości, że żaden organ nie popełnił błędu przy wniosku skarżącego, również przesłanka z art. 64 ust. 2 lit. d nie została spełniona. Wskazywane potwierdzenie przez pełnomocnika strony znajomości zasad przyznawania płatności wyklucza brak winy w tym, że strona zadeklarowała do płatności rolnośrodowiskowej roślinę nie objętą wsparciem z tytułu realizacji wskazanego powyżej wariantu programu rolnośrodowiskowego. Strona nie wskazała innych okoliczności wykluczających jej winę. W ocenie Sądu nietrafne jest też stanowisko strony co do tego, że w jej przypadku zachodzi przesłanka z art. 64 ust. 2 lit. f, zgodnie z którym nie nakłada się kary administracyjnej gdy zachodzą inne przypadki, w których nałożenie kary nie jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z ust. 6 lit. b). Zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. wskazanych powyżej kar administracyjnych nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. W sprawie producent nie złożył tego rodzaju informacji. Sąd nie zakwestionował przy tym stanowiska strony, że "błędny wpis we wniosku był wynikiem błędu - fatalnej pomyłki popełnionej nieświadomie". Polemika zatem między organem a stroną czy powyższy błąd był wynikiem zaniedbania czy niedbalstwa, bądź że zaniedbanie jest pojęciem prawa karnego a nie prawa administracyjnego nie ma wpływu na ocenę tego czy w sprawie doszło do oczywistego błędu. Pojęciem zaniedbania posługuje się rozporządzenie nr 640/2014, które znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i na którego regulacje powoływał się organ. Co do pozostałych przesłanek z art. 64 ust. 2 lit. a oraz lit. e rozporządzenia nr 1306/2013, to mimo braku zarzutów skargi w tym względzie Sąd wskazał, że organ wykazał, iż w sprawie nie wystąpiła siła wyższa, a niezgodność nie jest nieznaczna bo obejmuje cały zadeklarowany obszar uprawy. 2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 64 ust. 2 lit. "b", "c" i "d" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (...) poprzez przyjęcie w ramach subsumpcji prawa przez Sąd, że z ww. przepisów nie wynika, że "błąd oczywisty, o którym mowa w art. 64 ust. 2 lit. b, to błąd, który jest widoczny na pierwszy rzut oka, nie zaś dostrzegalny dopiero po analizie wniosku w porównaniu z obowiązującymi w tej materii przepisami", a nadto, iż błąd wskazywany przez stronę nie mógł zostać odkryty w rozsądny sposób, jak również przez brak wzięcia pod uwagę, że strona nie była wezwana do wyjaśnienia błędu przez ponad rok przez organ czym uniemożliwiono jej wykazania braku winy w popełnieniu błędu; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami takimi jak: wskazywany przez stronę błąd nie mógł zostać odkryty w rozsądny sposób, czy brak wzięcia pod uwagę, że strona nie była wezwana do wyjaśnienia błędu przez ponad rok przez organ oraz uniemożliwienie stronie wykazania braku winy w popełnieniu błędu, które uniemożliwiały wydanie pozytywnej dla strony decyzji. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. z p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania, którym, jej zdaniem, uchybił organ administracji, a których to naruszeń nie wziął pod uwagę Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Takie zarzuty sformułowane nie zostały, wobec tego zarzut z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. 3.2. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 64 ust. 2 lit. b, c, d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. Stosownie do powołanej regulacji nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy: b) niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6; c) niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna; d) dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby. Stosownie zaś do art. 59 ust. 6, w przypadkach, które zostaną określone przez Komisję na podstawie art. 62 ust. 2 lit. h), wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność lub wszelkie inne komunikacje, wnioski lub prośby mogą być korygowane i dostosowywane po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ oczywistych błędów. Z kolei na podstawie art. 62 ust. 2 lit. h cyt. rozporządzenia wydano rozporządzenie nr 809/2014, którego art. 4 stanowi, że wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym, tj. we wniosku o pomoc, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność i w dokumentach uzupełniających złożonych przez beneficjenta. Oznacza to, że "oczywistość" błędu musi wynikać wprost z dokumentów przedłożonych przez stronę i musi być ona jednoznaczna. Przyjmuje się, że błąd oczywisty to błąd, który musi zostać wykryty na podstawie informacji zawartej w złożonym wniosku pomocowym, kiedy kontrola dotycząca spójności dokumentów i informacji przedstawionych przez rolnika wskazuje na wystąpienie takiego błędu. Niewątpliwie wskazanie uprawy w stosunku, do której strona domaga się przyznania płatności, jest istotną częścią wniosku. Informacje te nie mogą być pomijane czy też różnorako interpretowane w sytuacji, w której wnioskodawca domaga się na ich podstawie płatności. Tego typu dane bezpośrednio oddziałują na sferę prawną wnioskodawcy, o której może decydować wyłącznie on. Już to przesądza o braku możliwości zakwalifikowania błędu odwołującego do kategorii błędów oczywistych. Błąd oczywisty charakteryzuje m.in. to, że może on zostać wykryty już na podstawie treści wniosku i jego załączników. O kwalifikacji błędu jako oczywisty nie decyduje subiektywne odczucie odwołującego, lecz obiektywne cechy oraz charakter popełnionego błędu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy określona niedokładność nasuwa się każdemu, bez potrzeby przeprowadzania dodatkowych czynności, czy też ustaleń. 3.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni zakwestionowanych przepisów. W konsekwencji trafnie stwierdził, że organ nie miał możliwości wykrycia błędu na podstawie treści wniosku skarżącego i załączników. Przyjmujący wniosek pracownik nie mógł zakładać, że strona postępowania pomyłkowo zadeklarowała uprawę nie kwalifikującą się do płatności w zadeklarowanym wariancie, ponieważ w trakcie przyjmowania wniosku i dokonywania wizualnej kontroli weryfikowany jest jedynie sam fakt złożenia i wypełnienia wymaganych załączników. Dopiero przeprowadzenie dodatkowych czynności w postaci analizy regulacji dotyczących tego zagadnienia wykazało błędne zadeklarowanie uprawy gryki do płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 w wariancie 6.1 – 1. Wykryte przez organ nieprawidłowości nie są przy tym wynikiem błędu organu lub innego organu, a stanowią skutek nieprawidłowej deklaracji strony. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie dowiódł, że nie jest winny niedopełnienia obowiązków lub, że nieprawidłowości nie postały z jego winy oraz nie wystąpiły inne okoliczności, które mogłyby skutkować odstąpieniem od nakładania kar. Skoro skarżący wystąpił o przyznanie określonych świadczeń publicznych i oświadczył, że znane mu są zasady ich przyznawania, to należy uznać, że znane mu były zasady w ich całokształcie. W związku z powyższym, prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że to strona ponosił wyłączną winę za nieprawidłową deklarację gryki do płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 6.1 – 1. Wymaga podkreślenia, że zarówno z przepisów krajowych, jak również z przepisów Unii Europejskiej wynika, że postępowanie w sprawach dotyczących płatności obszarowych jest sformalizowane. W świetle art. 64 § 2 k.p.a., który dotyczy kwestii usuwania mankamentów formalnych wniosku, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wynikałoby stąd, że na organie ciąży obowiązek sprawdzenia, czy producent rolny we wniosku o przyznanie płatności wskazał wszystkie dane szczegółowo wymienione w powołanym rozporządzeniu. Natomiast przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do podania, nie obarczają organu obowiązkiem dopilnowania, aby wniosek (podanie) strony w optymalnym stopniu uwzględniał jego interesy ekonomiczne wynikające z przepisów prawa. Odpowiedzialność za treść merytoryczną wniosku ponosi zatem producent rolny. Uzasadnieniem takiego stanowiska jest wzgląd na wykonywanie przez producenta rolnego swojej działalności zawodowo i na własny rachunek. 3.4. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.