II SA/Bd 44/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Toruń Centrum - Zachód sprawy ze skargi M. R., J. R. na decyzję [...] [...] Inspektora Nadzoru [...] w B. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym"), po rozpatrzeniu odwołania skarżących J. R. i M. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] marca 2017 r. nr [...].AG, którą to decyzją Inspektor Powiatowy nakazał skarżącym rozbiórkę wykonanej w warunkach samowoli budowlanej części budynku pełniącej funkcję biurową o powierzchni zabudowy 156 m2 (wymiary w rzucie poziomym 26,0 mx 6,0 m) o którą rozbudowano istniejący budynek magazynowy zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości Z. ul. [...] gm. L. – uchylił decyzję Inspektora Powiatowego w części dotyczącej przyjętej przez organ I instancji podstawy prawnej tj. zamiast "art. 49 ust. 3" Prawa budowlanego winien być "art. 48 ust. 1 i ust. 4 w zw. art. 49 ust. 3" Prawa budowlanego, natomiast w pozostałej części decyzję Inspektora Powiatowego utrzymał w mocy. Decyzja Inspektora Wojewódzkiego zapadła w następującym stanie sprawy: W związku z otrzymaną informacją o samowoli budowlanej Inspektor Powiatowy przeprowadził w dniu [...] października 2012 r. kontrolę budynku magazynowego znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w Z.. W trakcie kontroli ustalono, że na działce znajduje się budynek magazynowy o wymiarach zewnętrznych: 12,5 m (szerokość) x 26,0 m (długość) oraz 6,2-5,2 m (wysokość) wraz z wykonaną od strony działki nr [...] częścią o funkcji biurowej o wymiarach zewnętrznych: 6,0 m (szerokość) x 26,0 m (długość) oraz 2,9-2,5 m (wysokość). Organ ustalił ponadto, że skarżący J. R. uzyskał decyzją znak: [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w T. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz magazynu hurtowego. Zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową budynek magazynu hurtowego miał mieć wymiary: 12,5 m x 26,0 m. Zatwierdzona dokumentacja nie obejmuje części biurowej o wymiarach w rzucie poziomym: 26,0 m x 6,0 m zrealizowanej w technologii murowanej (dobudowano trzy ściany zewnętrzne do istniejącego budynku magazynowego) z jednospadowym dachem o konstrukcji stalowej. Część rozbudowana o funkcji biurowej została skomunikowana z istniejącą częścią magazynu poprzez wewnętrzne przejście. Organ ustalił także, że w 2006 r. cześć biurowa została przebudowana, wykonano zamurowanie ściany podłużnej, osadzono stolarkę okienną, ocieplono tę część budynku, wykonano instalacje wewnętrzne. W archiwum Starosty [...] i Gminy L. nie odnaleziono pozwolenia na wykonanie spornych robót budowlanych, wobec czego Inspektor Powiatowy zakwalifikował roboty budowlane podjęte przez skarżących jako rozbudowę budynku magazynowego o dodatkowe pomieszczenia, które pełnią funkcję biurową bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i wszczął w tej sprawie postępowanie. W toku postępowania skarżący J. R. oświadczył, że przedmiotowa rozbudowa rozpoczęta została w 1994 r. a zakończona w 1996 r. Postanowieniem z [...] października 2013 r. Inspektor Powiatowy, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku magazynowego o część biurową o powierzchni zabudowy 156 m2 i nałożył na inwestorów obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób nieupoważnionych oraz dostarczenia: - zaświadczenia Wójta Gminy L. o zgodności w. obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - 4 egzemplarzy projektu budowlanego budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na podstawie przedłożonych przez inwestorów dokumentów Inspektor Powiatowy ustalił, że przedmiotowa budowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. W wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez skarżącego J. R. Inspektor Wojewódzki postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej szczegółowego określenia budynku, natomiast w pozostałej części utrzymał postanowienie w mocy. Wobec braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej Inspektor Powiatowy decyzją z [...] marca 2017 r. nakazał skarżącym rozbiórkę wykonanej w warunkach samowoli budowlanej części budynku pełniącej funkcję biurową o powierzchni zabudowy 156 m2 (wymiary w rzucie poziomym 26,0 m x 6,0 m) o którą rozbudowano istniejący budynek magazynowy zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości Z. ul. [...]. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie, w którym domagali się uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Według nich zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z dnia 22 sierpnia 997 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 726 ze zm.), gdyż organ błędnie ustalił, że przedmiotowy budynek nie powstał przed 1997 r. Rozpatrując odwołanie Inspektor Wojewódzki wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2017 r. uchylił decyzję Inspektora Powiatowego z [...] marca 2017 r. w części dotyczącej przyjętej przez organ I instancji podstawy prawnej, natomiast w pozostałej części (orzekającej rozbiórkę) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w trybie art. 136 k.p.a. uzupełnił materiał dowodowy o zdjęcia z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. oraz kopię mapy wywiadu z operatu KERG [...] z [...] stycznia 1999 r. Organ przeprowadził również dowód z zeznań świadków zawnioskowanych przez skarżących w odwołaniu. Na podstawie zdjęć lotniczych Inspektor Wojewódzki ustalił, że zrealizowana rozbudowa nastąpiła po roku 1998, gdyż na zdjęciach z [...] sierpnia 1996 r. i [...] września 1998 r. obiekt budowlany jest widoczny bez przedmiotowej rozbudowy, natomiast zdjęcia późniejsze – najwcześniejsze z [...] kwietnia 2005 r., przedstawiają obiekt po dokonanej rozbudowie. Rozbudowa nie jest także zaznaczona na kopii mapy wywiadu z operatu KERG z [...] stycznia 1999 r. Organ uznał zatem, że dowody osobowe, z których wynika, że przebudowa została zrealizowana wcześniej, nie mogą być uznane za wiarygodne. W związku z ustaleniem, że samowola budowlana nastąpiła po [...] września 1998 r. Inspektor Wojewódzki uznał, że organ I instancji prawidłowo zastosował obowiązujące wówczas przepisy prawa budowlanego i prowadził procedurę legalizacji, ustalając opłatę legalizacyjną na sumę [...] zł, a wobec braku jej zapłaty wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. Organ odwoławczy podkreślił, że legalizacja samowoli budowlanej bez ustalania opłaty legalizacyjnej możliwa była na skutek wejścia w życie ustawy z dnia [...] maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2007 r. Nr 99 poz. 665). Nie znajdzie ona jednak zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczyła jedynie sytuacji, w której budowa została zakończona po [...] grudnia 1994 r. a przed dniem [...] lipca 1998 r., a ponadto przepisów dotyczących opłaty legalizacyjnej do obiektów z przedstawionego okresu nie stosowało się jedynie do dnia [...] stycznia 2008 r. W skardze na decyzję Inspektora Wojewódzkiego J. i M. R. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając jej obrazę art. 3 ust. 1 ustawy z dnia [...] maja 2007 r. o zmianie ustawy prawo budowlane i innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. Nr 99 poz. 665) poprzez niezastosowanie tego przepisu oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieuprawnione uznanie, że budowa budynku magazynowego została zakończona po [...] lipca 1998 r. co zostało stwierdzone w oparciu o zdjęcia, których oryginałów nie uzyskano i które nie są wiarygodne co do dat na nich widniejących. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w ich sprawie ma zastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej m.in. Prawo budowlane przez co przedmiotowy obiekt powinien zostać zalegalizowany bez żadnych opłat, a decyzja o rozbiórce nie powinna mieć miejsca. Inspektor Wojewódzki zdaniem skarżących błędnie ustalił stan faktyczny w oparciu o zdjęcia lotnicze, nie przedstawione w oryginałach i na oryginalnych nośnikach przez co są niewiarygodne zwłaszcza co do dat ich wykonania. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W myśl art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że orzeczenie rozbiórki w sprawie niniejszej jest konsekwencją nieuiszczenia przez skarżących opłaty legalizacyjnej. Nakazując rozbiórkę dobudowanej części budynku organ orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z ostatnim ze wskazanych przepisów decyzję o rozbiórce wydaje się również w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na brzmienie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "decyzję o rozbiórce wydaje się również w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej", a zwłaszcza z uwagi na zwrot "wydaje się" a nie "można wydać", organ nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej był tym przepisem związany. Konsekwencją braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest zatem obowiązek organu wydania orzeczenia o rozbiórce, od którego to obowiązku organ nie może się uchylić. Jednocześnie organ nie mógł kwestionować prawidłowości ustalenia samej opłaty, skoro możliwość taka istniała w postępowaniu zażaleniowym. Należy bowiem zauważyć, że skarżącym na mocy art. 49 ust. 1 (zdanie ostatnie) Prawa budowlanego przysługiwało zażalenie na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Skarżący J. R. skorzystał z tego prawa, jednakże Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. zmienił postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. jedynie w części dotyczącej określenia części budynku objętego procedurą naprawczą, utrzymując w mocy pozostałą część postanowienia. Podnoszone następnie tj. po wyczerpaniu procedury zażaleniowej, przez skarżących zarzuty odnośnie ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie istniała podstawa do ustalenia takiej opłaty, tj. czy doszło do samowoli budowlanej, mogłyby być podnoszone przed organem w dopuszczalnym w tym przypadku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 800/17, publ. LEX nr 2449202) trybie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem ustalającym opłatę legalizacyjną. Zgłoszony zatem w niniejszej sprawie w odwołaniu od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] marca 2017 r. zarzut skarżących odnośnie nieprawidłowego ustalenia daty zakończenia samowolnie wzniesionej części budynku mógł być rozpatrywany przez organ wyłącznie pod kątem potrzeby ewentualnego wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem ustalającym opłatę legalizacyjną. Natomiast, mając na względzie, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, wydane na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, jest aktem wydanym w granicach sprawy dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydawanej na podstawie art. 49 ust. 3 zdanie ostatnie Prawa budowlanego – sąd administracyjny, na podstawie art. 135 p.p.s.a. może je objąć rozstrzygnięciem w sprawie ze skargi na taką decyzję (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn.. akt II OSK 1633/07, publ. w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" z 2010 r. nr 3 poz. 48 a także wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r. sygn.. akt II OSK 1081/15, publ. LEX nr 2204802). W przedmiotowej sprawie nie było jednakże potrzeby takiego orzekania. Skarżący w toku postępowania nie kwestionowali, że przedmiotowa część budynku została wzniesiona w ramach samowoli budowlanej. Kwestionowali natomiast ustalenie, w jakiej dacie owa samowola została zrealizowana. Ustalenie to byłoby istotne, gdyby istniała możliwość zastosowania w sprawie wskazanego przez skarżących 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99 poz. 665). Zgodnie z tym przepisem do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1 (tj. Prawa budowlanego). W takim przypadku na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (art. 3 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej). Z cytowanych przepisów wynika, że nawet jeżeli budowa (prowadzona w ramach samowoli budowlanej) została zakończona pomiędzy 31 grudnia 1994 r. i 11 lipca 1998 r. – to nie zawsze będzie obowiązywało wyłącznie stosowania art. 48-49b Prawa budowlanego w stosunku do takich samowoli. Warunkiem zastosowania tego wyłącznie jest ponadto, aby przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Przede wszystkim zaś – co istotne w niniejszej sprawie – nawet jeżeli wszystkie wymienione warunki zostały spełnione, to okres niestosowania art. 48-49b Prawa budowlanego został ograniczony datą [...] stycznia 2008 r. Ograniczenie to została w orzecznictwie sądów administracyjnych odczytane w ten sposób, że przepisów art. 48-49b Prawa budowlanego nie stosuje się w przypadku tych postępowań, które zostały wszczęte przed dniem [...] stycznia 2008 r. W przedmiotowej sprawie pierwsza czynność podjęta przez organ tj. kontrola przedmiotowego budynku, miała miejsce dopiero [...] października 2012 r., a czynność ta związana była z informacją o dokonanej samowoli zawartej w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r., która organ otrzymał [...] lipca 2010 r. (k. 9 akt administracyjnych Inspektora Powiatowego "Tom nr [...]"). Nawet zatem ustalenie, że budowa w ramach przedmiotowej samowoli budowlanej została zakończona przed [...] lipca 1998 r. – nie ma znaczenia dla sprawy, jako że zakończył się już okres, w którym organ mógłby orzekać stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Poza tym niezasadne jest kwestionowanie przez skarżących samej możliwości dokonywania ustaleń w oparciu o zdjęcia lotnicze terenu, które organ pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. w wersji elektronicznej, które następnie wydrukował. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione w sposób wyraźny w tym przepisie. Trafnie stwierdza się w piśmiennictwie, że art. 75 § 1 nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz że jest to jedynie wyliczenie przykładowe, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności" w zdaniu drugim tego przepisu (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, 2016). Trzeba zaznaczyć, że dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, umożliwia realizację zasady prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. W związku z powyższym zdjęcia lotnicze terenu mogą być dowodem w postępowaniu administracyjnym.. W odniesieniu do kwestionowania przez stronę wiarygodności dat wykonania zdjęć lotniczych, to należy wskazać, że w niniejszej sprawie organ w celu zweryfikowania poprawności widniejących na zdjęciach dat ich wykonania zwrócił się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w celu potwierdzenia prawidłowości dat wykonania zdjęć lotniczych. W oparciu o odpowiedź Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej ustalono, że widniejące na zdjęciach daty ich wykonania są prawidłowe poza jedną tj. zdjęcie szer. 4 nr [...] wykonane zostało w dniu [...] sierpnia 1996 r. a nie [...] sierpnia 1996 r. W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania dat widniejących na zdjęciu jako dat ich wykonania, gdyż zdjęcia te są przechowywane i odpowiednio oznaczone dla odpowiedniej realizacji zadań Głównego Geodety Kraju. Sąd podziela w pełni stanowisko NSA dotyczące tego typu dowodów wyrażone np. w wyroku z dnia [...] listopada 2017 r. (sygn. akt II OSK 2672/16), że "zdjęcie lotnicze wykonane przez organ administracyjny jest dowodem obiektywnie weryfikowalnym, nienacechowanym subiektywizmem, jak ma to miejsce w przypadku dowodu z zeznań świadków". Ponadto okoliczności wynikające ze zdjęć lotniczych pokrywały się ze stanem wynikającym z kopii mapy wywiadu z operatu KERG [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. przekazanym przez Starostę Toruńskiego. Tym samym zarzut strony w zakresie błędnych ustaleń odnośnie daty powstania samowoli budowlanej należy uznać za nietrafny. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.