II OSK 1633/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt II SA/Po 38/06 w sprawie ze skargi E. i K. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie z dnia [...] września 2005 r. nr [...], a także postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego K. P. 1105 (jeden tysiąc sto pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. i K. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] listopada 2005 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] września 2005 r. o rozbiórce domu jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości R.. Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] lutego 2005 r., powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał skarżącym E. i K. P. roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] w miejscowości R. i nałożył na nich obowiązek przedstawienia w terminie do [...] lutego 2005 r. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oceny technicznej dotychczas wykonanych robót budowlanych, oświadczenia o posiadanym uprawnieniu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projektu zagospodarowania działki. W uzasadnieniu tego postanowienia organ administracji wskazał, że skarżący na działce nr [...] w R. prowadzą bez wymaganego pozwolenia budowę domu jednorodzinnego, rozpoczętą przez poprzednich właścicieli nieruchomości, która jest zaawansowana do stanu surowego zamkniętego. Ponadto organ administracji wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowieniem z [...] czerwca 2005 r. nr PINB [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powołując się na art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f Prawa budowlanego, nałożył na skarżących opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł. Skarżący od tego postanowienia wnieśli zażalenie. W zażaleniu twierdzili, że budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. w takim stanie, że obiekt budowlany nadawał się do zamieszkania. W szczególności brak było instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej, lecz nie uniemożliwiało to użytkowanie obiektu budowlanego. Z tego względu wywodzili, że budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Rozpoznając zażalenie skarżących Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z [...] lipca 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] czerwca 2005 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że budynek, o który w sprawie chodzi, nie nadawał się w dniu 1 stycznia 1995 r. do użytkowania, gdyż nie był wyposażony w wymagane przepisami instalacje. Skarżący od postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] lipca 2005 r. nie wnieśli skargi do sądu administracyjnego oraz nie zapłacili opłaty legalizacyjnej. Decyzją z [...] września 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powołując się na art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym rozebrać budynek. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał przede wszystkim, że skarżący nie uiścili opłaty legalizacyjnej. Ponadto wyjaśnił, że w sprawie nie miał zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, który wyłącza stosowanie art. 48 Prawa budowlanego do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których w tym czasie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, gdyż nie doszło do zakończenia budowy w sensie techniczno-budowlanym. Nie spełniono bowiem warunków technicznych umożliwiających użytkowanie obiektu. Wskazano, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być zaopatrzony co najmniej w wodę do spożycia przez ludzi, mieć zapewnione odprowadzenie ścieków i nieczystości, być wyposażony w instalację do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur oraz w wewnętrzną instalację elektryczną. Skarżący od tej decyzji wnieśli odwołanie, w którym zarzucili naruszenie art. 103 ust. 2 i art. 48 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie, kiedy wykonywano roboty budowlane przy obiekcie budowlanym, którego dotyczy sprawa. Rozpoznając odwołanie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z [...] listopada 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że budynek, o który w sprawie chodzi, w dniu wszczęcia postępowania był w stanie surowym zamkniętym i nie nadawał się do prawidłowej eksploatacji, gdyż nie były w nim wykonane przyłącza, których budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu oraz nadto zarzucili uniemożliwienie im wzięcia udziału w postępowaniu odwoławczym oraz niewyczerpujące ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Wyjaśniając podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezsporne jest, że przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., to jest przed 1 stycznia 1995 r., w stosunku do budynku mieszkalnego, który jest przedmiotem sprawy, nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej. Ponadto przyjął, że budowa budynku nie została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Wyjaśniając tą drugą kwestię wskazał, że o zakończeniu budowy w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności złożenie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania, o którym mowa w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. O zakończeniu budowy obiektu budowlanego można więc mówić, jak stwierdził, gdy odpowiada on warunkom jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu administracji architektoniczno - budowlanego o zakończeniu budowy. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że obiekt budowlany powinien być w takim stanie, aby mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i aby można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania oraz że zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego to doprowadzenie budowy do stanu, w którym chociażby częściowo jest możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wskazał przy tym, że uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995 r. Wywodził też, że w kwestii pojęcia "budowa zakończona" w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego istotne znaczenie ma sformułowana w art. 5 Prawa budowlanego ogólna zasada, określająca jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany, jak również jego budowa i użytkowanie. W związku z tym wskazał, że stosownie do ust. 1 pkt 1 lit. d tego przepisu obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących odpowiednich warunków higienicznych, zdrowotnych, ochrony środowiska. Następnie stwierdził, że warunki techniczne jakim powinien odpowiadać obiekt budowlany zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i zgodnie z tymi warunkami budynek mieszkalny z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być zaopatrzony co najmniej w wodę do spożycia przez ludzi (§ 45), powinien mieć zapewnione odprowadzenie ścieków bytowo - gospodarczych (§ 47), zaopatrzony winien być w instalację do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur (§ 49), a także posiadać wewnętrzną instalację elektryczną (§ 53). W związku z tym następnie stwierdził, że budynek, którego dotyczy sprawa, w dniu 1 stycznia 1995 r. znajdował się w stanie surowym zamkniętym. W dwóch jego pomieszczeniach znajdowały się tynki wewnętrzne. Nie posiadał niezbędnych do jego użytkowania instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania, zaś instalacja elektryczna była częściowo rozprowadzona. W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu pierwszej instancji - nie sposób przyjąć, iż budynek był w części wykończony i nadawał się do użytkowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalony stan zaawansowania robót niemożliwym czyni przyjęcie, iż w sprawie doszło do zakończenia budowy w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd ten odniósł się przy tym do twierdzeń, jakoby w domu, o który w sprawie chodzi, mieszkał przez pewien czas jego poprzedni właściciel i stwierdził w związku z tym, że należy odróżnić rzeczywistą eksploatację od dopuszczalnej eksploatacji w świetle przepisów Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną wnieśli oboje skarżący, przy czym skarga kasacyjna skarżącej została prawomocnie odrzucona. Jako jej podstawy przytoczono naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzucono błędną wykładnię art. 103 ust 2 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że budowa budynku, który jest przedmiotem sprawy, nie została zakończona w rozumieniu tego przepisu i niezastosowanie, w konsekwencji tej błędnej wykładni, art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W ramach zarzutu istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przepisów postępowania zarzucono błędną wykładnię art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 133 § 1 i art. 54 § 2 tej ustawy, która miała polegać na tym, że "nie uchylono błędnej decyzji i nadal niemożliwe było sprawdzenie, czy stan obiektu pozwalał na zamieszkiwanie, gdyż wcale nie wykazano, czy przeprowadzone kontrole wykluczały możliwość zamieszkiwania w obiekcie" oraz błędną wykładnię art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez "pominięcie analizy wadliwych postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2005 r., które naruszały art. 49 ust. 1 i 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane." W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego oraz zarzut niezastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. odwołano się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 31 października 1996 r. w sprawie SA/Kr 2859/95, który został opublikowany w OSP zeszyt 12 z 1997, poz. 224, w którym Sąd ten stwierdził, że przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, to jest przed dniem 1 stycznia 1995 r. należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r., przy którym po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono. Powołując się na ten wyrok stwierdzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że po 1 stycznia 1995 r. skarżący przy budynku, którego dotyczy sprawa, żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzili. Wywiedziono też, że wobec takiej wykładni art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, jak w powołanym wyroku, fakt, że w budynku nie było instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej oraz że instalacja elektryczna była rozprowadzona tylko w części, nie ma znaczenia. Wskazano, że w powołanym wyroku NSA odwołał się do celów, jakie przyświecają systemowi prawa, wśród których to celów znajduje się przestrzeganie zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa i wypływającej z niej dyrektywy identycznego traktowania stron znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Podniesiono, że chodzi o to, żeby każdy obywatel, który zakończył prowadzenie robót budowlanych najpóźniej w dniu 31 grudnia 1994 r. mógł skorzystać z korzystniejszych przepisów ustawy obowiązującej poprzednio, czyli ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Odwołując się do glosy do powołanego wyroku wskazano, że tylko taka interpretacja, jaką przyjął skład orzekający NSA, zapewnia uczciwe i sprawiedliwe realizowanie zasady równości obywateli wobec prawa. Gdyby zaś przyjąć interpretację art. 103 ust 2 Prawa budowlanego zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji, to wówczas ci inwestorzy, którzy nie zważając na wejście w życie nowego prawa budowlanego kontynuowaliby nielegalną budowę, co do której wszczęto postępowanie administracyjne, byli by w lepszej sytuacji niż ci inwestorzy, którzy przed 1 stycznia 1995 r. wstrzymaliby wszelkie roboty budowlane. Reasumując stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego należy zastosować przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, to znaczy art. 40 tej ustawy, gdyż przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego nie występują. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygnął w granicach sprawy, gdyż po pierwsze w odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji nie wykazał jednoznacznie braku możliwości zamieszkiwania w przedmiotowym obiekcie, przy czym wskazano, że poprzedni właściciel zamieszkiwał w przedmiotowym budynku, w związku z czym budynek ten nadawał się do zamieszkiwania, po drugie nie rozstrzygnął w granicach sprawy z godnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ponieważ nie uchylił wadliwych postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] czerwca 2005 r. i Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] lipca 2005 r., mimo że inwestor wykonał wszystkie obowiązki nałożone przez organ, natomiast wymierzenie opłaty legalizacyjnej kwestionował z przyczyn materialnoprawnych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i przytoczone podstawy (naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna. W szczególności zasadny jest zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.). Przepis ten stanowi, że art. 48 Prawa budowlanego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jest to przepis przejściowy, który ustanawia wyjątek od innego przepisu przejściowego, mianowicie art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego i zawartej tam zasady bezpośredniego działania nowej ustawy w stosunku do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie (1 stycznia 1995 r.) i niezakończonych ostateczną decyzją. Jego znaczenie związane było z istotną różnicą w podejściu nowej i starej ustawy do samowolnych, czyli realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi albo wbrew sprzeciwowi właściwego organu, inwestycji. Najkrócej mówiąc według dotychczasowego stanu prawnego była możliwa legalizacja takich inwestycji, a według nowego nie. Takie znaczenie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego zmieniło się z dniem 11 lipca 2003 r., kiedy to ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 ze zm.) przywrócono możliwość legalizacji samowolnie wykonanych inwestycji, przy czym możliwość legalizacji uzależniono od uiszczenia opłaty legalizacyjnej, której to stan prawny obowiązujący przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie przewidywał. Zatem obecnie stawką zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest sama możliwość legalizacji samowolnie postawionego obiektu budowlanego, lecz obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Należy jeszcze przypomnieć, że w chwili wejścia w życie Prawa budowlanego art. 103 ust. 2 brzmiał inaczej. Stanowiono w nim, że przepisu art. 48 Prawa budowlanego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy oraz że do tych obiektów stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe. Obecne jego brzmienie, obowiązujące od 14 sierpnia 1996 r., jest wynikiem przyjęcia przez ustawodawcę ustawą z 5 lipca 1996 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 100, poz. 465) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 1996 r. w sprawie K 9/95, w którym stwierdzono, że przepisy art. 103 ust. 1 i 2 w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w części, w której nakazują właściwemu organowi wydanie we wszczętej sprawie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego będącego w budowie rozpoczętej i nie zakończonej przed dniem 1 stycznia 1995 r., prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, gdy obiekt ten znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę tego rodzaju ani też nie spowoduje w razie wybudowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - są niezgodne z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, naruszają bowiem wynikającą z zasady państwa prawnego zasadę zaufania obywateli do obowiązującego prawa, ujmowaną w związku z zasadami stosunkowości oraz sprawiedliwości społecznej, a tym samym wymienione przepisy w tej samej części są niezgodne z art. 3 ust. 1 powołanych przepisów konstytucyjnych. Z omawianego przepisu wynika, że umieszczono w nim dwa kryteria decydujące o stosowaniu nowego albo dotychczasowego prawa. Jednym kryterium jest zakończenie budowy przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego, drugim wszczęcie przed tym dniem postępowania administracyjnego. Ze stanu sprawy wynika, że druga z wymienionych okoliczności w sprawie nie zachodziła, zatem zasadnie skoncentrowano się na pierwszej. W tej części przepisu istotne jest wyjaśnienie co należy rozumieć przez obiekty budowlane, których budowa została zakończona. Od razu należy zaznaczyć, że skoro przepis dotyczył obiektów budowlanych realizowanych z naruszeniem prawa, które polegało na uchyleniu się od administracyjnej reglamentacji tego rodzaju działalności, to ustawodawcy nie mogło chodzić o zakończenie budowy w znaczenie prawnym, czyli poprzez dokonanie określonych konwencjonalnych czynności, na przykład przewidzianego w art. 41 ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) zawiadomienia właściwego organu o oddaniu obiektu do użytku. Ustawodawcy chodziło zatem przede wszystkim o zakończenie budowy w znaczeniu technicznym, czyli wykonaniu zaplanowanych robót budowlanych. W orzecznictwie (jego przykłady podał Sąd pierwszej instancji) rozszerzono tak rozumiane zakończenie budowy na sytuacje, w których nie wykonano wszystkich zaplanowanych robót budowlanych, ale doprowadzono budowę do stanu, który umożliwia korzystanie z obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. W orzecznictwie przyjęto jednak też jeszcze dalej idące rozszerzenie znaczenia zakończenia budowy, które Sąd pierwszej instancji pominął. W powołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 31 października 1996 r. przyjęto, że zakończenie budowy to nie tylko doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zdatnego do użytku, ale także przerwanie robót budowlanych. Takie rozumienie zakończenia budowy nie odpowiada może gramatycznemu rozumienia słowa "zakończyć", ale pełniej realizuje funkcję art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego jako przepisu przejściowego. Przepisy przejściowe, w szczególności w przypadku "zmian na gorsze" w sytuacji prawnej adresatów norm prawnych, mają nie tylko chronić przed działaniem prawa wstecz, ale także zapewniać możliwość dostosowania się do nowego stan prawnego przez tych, których nowe przepisy zastały w toku pewnego działania. Tak jest w przypadku art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, którego wykładnia gramatyczna nie daje żadnej możliwości dostosowania się do nowych przepisów tych inwestorów, którzy podjęli się samowolnej inwestycji pod rządami względniejszego dla nich prawa. Z kolei szersza wykładnia pojęcia "zakończenia budowy" przyjęta w powołanym wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie taką możliwość daje. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny ją podziela i w konsekwencji przyjmuje, że przez zakończenie budowy, o którym mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, należy rozumieć nie tylko zakończenie budowy w znaczeniu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zdatnego do użytku, ale także przez przerwanie robót budowlanych na każdym etapie budowy i niewykonywanie po 1 stycznia 1995 r. żadnych robót budowlanych. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż Sąd pierwszej instancji użyty w tym przepisie zwrot o zakończeniu budowy przyjął w węższym znaczeniu. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Zarzut naruszenia art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jest przedwczesny. Błędna wykładnia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. spowodowała, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności nie wyjaśniono, czy w czasie od 1 stycznia 1995 r. w budynku, którego dotyczy sprawa, wykonywano roboty budowlane. Nie można w związku z tym jeszcze przesądzić, iż należało zastosować Prawo budowlane z 1974 r., a więc także art. 40 tej ustawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 133 § 1 i art. 54 § 2 tej ustawy skarżący twierdził, że Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygnął w granicach sprawy, gdyż w odpowiedzi na skargę strona przeciwna nie wykazała jednoznacznie braku możliwości zamieszkania w domu, o który w sprawie chodzi. Wskazano też, że poprzedni właściciel w tym domu mieszkał wobec czego nadawał się on do zamieszkania. Sąd pierwszej instancji do tej kwestii się odniósł i stwierdził, że należy odróżnić rzeczywistą eksploatację od dopuszczalnej eksploatacji w świetle przepisów Prawa budowlanego. Wobec tego zarzut naruszenia powołanych przepisów postępowania jest niezasadny, gdyż wbrew zarzutowi Sąd rozstrzygnął sprawę w jej granicach, w tym także rozważył wskazaną kwestię. W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z innego jeszcze powodu, mianowicie zarzucono, że Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygnął w granicach sprawy, gdyż nie uchylił postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] czerwca 2005 r. i postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] lipca 2005 r. W związku z tym zarzutem wskazać należy, że możliwość objęcia rozstrzygnięciem innych niż zaskarżony aktów organu administracji przewiduje art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem zarzut naruszenia art. 134 § 1 tej ustawy z przedstawionym uzasadnieniem jest niezasadny. W tej sytuacji, skoro zachodziło jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że naruszenie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, polegające na jego błędnej wykładni, stanowi podstawę uwzględnienia skargi wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż miało wpływ na wynik sprawy. Wykazana błędna wykładnia powołanego przepisu spowodowała bowiem, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nie wyjaśniono mianowicie, czy po 1 stycznia 1995 r. w domu, o który w sprawie chodzi, prowadzono roboty budowlane. Kwestia ta zaś powinna być wyjaśniona, gdyż zależy od niej możliwość stosowania przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., w tym możliwość ustalenia opłaty legalizacyjnej. Likwidacja samowoli budowlanej polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest uregulowana w art. 48, art. 49 i art. 49a Prawa budowlanego. Co do zasady jest to sprawa administracyjna załatwiana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Załatwienie tej sprawy może polegać na wydaniu decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3) albo decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowieniu robót lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4). Skoro jest to sprawa administracyjna, to zastosowanie mają do niej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Jednakże jest też ona w sposób szczególny uregulowana w powołanych przepisach Prawa budowlanego. Taką szczególną regulacją jest obowiązek rozstrzygania o pewnych kwestiach w toku postępowania postanowieniami. Jedną z tych kwestii jest ustalenie opłaty legalizacyjnej, którą ustala się postanowieniem, na które przysługuje zażalenie (zdanie ostatnie art. 49 ust. 1). Z powołanych przepisów wynika, że ustalenie opłaty legalizacyjnej następuje na tym etapie postępowania prowadzonego w celu likwidacji samowoli budowlanej, kiedy dokonano już z pozytywnym skutkiem oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Wynika z nich też, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest jednym z warunków pozytywnego załatwienia sprawy dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej. Jej nieuiszczenie skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki (zdanie ostatnie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego), zaś uiszczenie daje możliwość wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, ale nie przesądza o prawidłowości takiej decyzji, gdyż, jak wynika z art. 49a ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku uchylenia decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego w postępowaniu odwoławczym, opłata legalizacyjna podlega zwrotowi. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest więc odrębną sprawą administracyjną, lecz rozstrzygnięciem podejmowanym w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej, polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. To wszystko prowadzi do wniosku, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wydane na podstawie zdania ostatniego art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego jest aktem wydanym w granicach sprawy, dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydanej na podstawie zdania ostatniego art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Postanowienie takie może być zatem, co do zasady, w oparciu o art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objęte rozstrzygnięciem w sprawie ze skargi na decyzję o nakazie rozbiórki podjętej na tej podstawie. Warunkiem zastosowania art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia dla końcowego załatwienia sprawy. Warunek ten jest w rozpoznawanej sprawie spełniony z uwagi na znaczenie ustalenia opłaty legalizacyjnej dla decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. ze zdaniem ostatnim art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Tego rodzaju zakończenie sprawy likwidacji samowoli budowlanej jest bowiem tylko i wyłącznie sankcją za niewykonanie postanowienia w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Istotne dla stosowania art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do postanowienia w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest też to, że błędna wykładnia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, z tych samych przyczyn, z powodu których spowodowała stosowanie Prawa budowlanego z 1994 r. w rozpoznawanej sprawie, zaważyła również na podjęciu tego postanowienia. Zatem, podjęte w rozpoznawanej sprawie postanowienia w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej też są dotknięte wadą polegającą na błędnej wykładni art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] lipca 2005 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] czerwca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał przy tym, że skoro są spełnione, przewidziane w art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki rozpoznania przez sąd drugiej instancji skargi, to rozpoznając skargę sąd ten posiada wszystkie uprawnienia sądu pierwszej instancji, a więc także możliwość zastosowania art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawarto bowiem żadnych ograniczeń w tym zakresie. Jedyne ograniczenie, jakie dotyczy rozpoznania skargi przez sąd drugiej instancji polega na tym, że wówczas orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Jednakże to ograniczenie może spowodować ewentualnie odstąpienie od rozpoznania skargi, jeżeli stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji nie będzie pozwalał na rozpoznanie skargi. Taka sytuacja jednakże w rozpoznawanej skardze nie zachodzi. W szczególności przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny pozwala na objęcie rozstrzygnięciem także postanowień w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Uwzględnienie skargi w wyniku rozpoznania skargi przez sąd drugiej instancji na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje też konieczność zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku tego uwzględnienia sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji (zdanie ostatnie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W związku z tym należy wskazać, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wykładnię art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku, co oznacza, że muszą wyjaśnić, czy po 1 stycznia 1995 r. w obiekcie budowlanym, którego dotyczy sprawa, były prowadzone roboty budowlane. Z tych wszystkich względów na mocy powołanych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym przyjął, że na koszty postępowania złożyły się 500 zł wpisu od skargi, 100 zł opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku z uzasadnieniem oraz 240 zł tytułem opłat za czynności adwokata ustanowionego dopiero po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji, mianowicie sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także 15 zł tytułem zwrotu wydatków tego adwokata (opłata skarbowa od pełnomocnictwa).