II SA/Po 38/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant sekr. sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2006r. przy udziale sprawy ze skargi E. i K. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę /-/E. Brychcy /-/A. Łaskarzewska /-/E. Podrazik Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wstrzymał E. i K. P. roboty budowlane prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przy budowie obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] w miejscowości R. . Jednocześnie nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] lutego 2005r. określonych dokumentów, w tym: - zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami planu, - oceny technicznej wykonanych dotychczas robót budowlanych, - projektu budowlanego, - oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - projektu zagospodarowania działki. W uzasadnieniu wywiedziono, że na działce nr [...] położonej w miejscowości R. E. i K. P. prowadzą budowę budynku jednorodzinnego rozpoczętą przez poprzednich właścicieli. Na przedmiotową budowę nie uzyskano pozwolenia na budowę i dziennika budowy, a prace były prowadzone bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane. Stan zaawansowania robót został oceniony w trakcie oględzin jako surowy zamknięty. Stwierdzono, że obiekt nie należy do żadnej z kategorii obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 prawa budowlanego, których budowa jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed realizacją robót budowlanych. Dlatego konieczne było wydanie niniejszego postanowienia. Organ nadmienił, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 103 ust. 2 w/w ustawy w związku ze stwierdzonym protokolarnie podczas wizji niezakończeniem budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r. Nr [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59 f prawa budowlanego nałożył na E. i K. P. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego pozwolenia na budowę i zobowiązał inwestorów do uiszczenia opłaty w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Państwo P. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie twierdząc, że budowa obiektu był zakończona w części do 1 stycznia 1995r. i obiekt nadawał się do zamieszkania. Brak instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej nie uniemożliwiał użytkowania obiektu. W tym stanie bezzasadne jest uznanie przez organ I instancji, że budowy obiektu nie zakończono. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 49 ust. 1 prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bada kompletność przedłożonego projektu budowlanego oraz ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Wysokość opłaty została ustalona przez organ I instancji w sposób prawidłowy. Przy ustalaniu opłaty przepisy prawa budowlanego nie wprowadzają rozgraniczenia na budynki zakończone i niezakończone. Wprowadzono jedynie kategorię "budynki mieszkalne jednorodzinne". Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem inwestorów, zgodnie z którym budynek nadawał się użytkowania do w roku 1995r. Stwierdził, iż aby możliwym było przystąpienie do użytkowania jakiegokolwiek obiektu budowlanego, na którego posadowienie wymagane było pozwolenie na budowę, koniecznym jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie bądź zawiadomienie organu właściwego o zakończeniu robót budowlanych, z zastrzeżeniem, iż organ nie zgłosi w przypisanym terminie sprzeciwu od zawiadomienia. Organ pozytywnie rozpatrzy wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jeśli inwestor przedłoży wszystkie określone w art. 57 prawa budowlanego dokumenty, w tym m.in. oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z przepisami. Przedmiotowy obiekt nie został wyposażony w instalacje wymagane przepisami wykonawczymi. Dlatego nie można było przyjąć, by nadawał się do użytkowania. Wobec nieuiszczenia przez inwestorów opłaty legalizacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] września 2005r. Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 prawa budowlanego nakazał E. i K. P. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. W motywach swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 103 ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym nie stosuje się art. 48 tejże ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zakończenia budowy w sensie techniczno-budowlanym, bowiem nie spełniono warunków technicznych umożliwiających użytkowanie obiektu. Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być zaopatrzony co najmniej w wodę do spożycia przez ludzi, mieć zapewnione odprowadzenie ścieków i nieczystości, być wyposażony w instalację do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur oraz w wewnętrzną instalacje elektryczną. Dla sprawy nie ma znaczenia oświadczenie złożone przez poprzedniego właściciela nieruchomości stwierdzające, że w latach 1993-1994 mieszkał w warunkach prowizorycznych w przedmiotowym budynku. Organ miał bowiem obowiązek zbadania czy wybudowany obiekt nadawał się do użytkowania. W odwołaniu od powyższej decyzji E. i K. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].02.2005r. w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 103 ust. 2 oraz art. 48 prawa budowlanego, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy, w szczególności kwestii okresu w jakim wykonano roboty budowlane przy budowie obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2005r. Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy budynek na dzień wszczęcia postępowania przez organ I instancji znajdował się w stanie surowym zamkniętym. Nie nadawał się do prawidłowej eksploatacji bowiem nie zostały wykonane w nim przyłącza, które wymagały zgłoszenia zgodnie z prawem budowlanym z 1994r. Dlatego do sprawy nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. Z uwagi na nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej organ I instancji zobowiązany był nakazać rozbiórkę przedmiotowego budynku. Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i K. P. , którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. W uzasadnieniu skargi powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu. Ponadto zarzucili uniemożliwienie stronom wzięcia czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym oraz niewyczerpujące ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 października 2006r. skarżący K. P. podtrzymał wywody zawarte w skardze. Oświadczył, że opłata, którą go obciążono stanowi zbyt wysokie obciążenie. Nie wiedział, że legalizacja wiąże się z koniecznością uiszczenia aż tak wysokiej opłaty, tym bardziej że z przedłożonych dokumentów technicznych wynika, że obiekt został pobudowany zgodnie ze sztuką budowlaną. Kupując działkę skarżący nie wiedział również, że budynek wzniesiono bez stosownych decyzji. Oświadczył też, że nie składał do sądu skargi na postanowienie organu II instancji co do obciążenia go opłatą legalizacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. – dalej: prawo budowlane). Zgodnie z jego brzmieniem "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Bezspornym jest, że przed wejściem w życie ustawy - Prawo budowlanego z 1994r. tj. przed 1 stycznia 1995r., w stosunku do budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości R. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że budowa budynku została zakończona przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego z 1994r. O zakończeniu budowy w rozumieniu art. 103 ust. 2 świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności złożenie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania, o którym mowa w art. 54 ust. 1. O zakończeniu budowy obiektu budowlanego można więc mówić, gdy odpowiada on warunkom jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu administracji architektoniczno – budowlanego o zakończeniu budowy (art. 57). Obiekt ten powinien być w takim stanie, aby mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i aby można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania (wyrok NSA z 20 czerwca 1996r. SA/Wr 2735/95, Prok. Pr 1997 nr 6 strona 49). Zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994r. NSA w wyroku z dnia 21 lipca 1997r. (II SA/Kr 998/96) uznał doprowadzenie budowy do stanu, w którym chociażby częściowo jest możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W ocenie Sądu uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 01 stycznia 1995r. W kwestii pojęcia "budowa zakończona" w rozumieniu art. 103 ust. 2 prawa budowlanego – istotne znaczenie ma sformułowana w art. 5 ogólna zasada prawa budowlanego, określająca jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany jak również jego budowa i użytkowanie. Stosownie do ustępu 1 pkt 1 lit "d" tegoż przepisu obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących odpowiednich warunków higienicznych, zdrowotnych, ochrony środowiska. Warunki techniczne jakim powinien odpowiadać obiekt budowlany zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Budynek mieszkalny z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być zaopatrzony co najmniej w wodę do spożycia przez ludzi (§ 45), powinien mieć zapewnione odprowadzenie ścieków bytowo – gospodarczych (§ 47), zaopatrzony winien być w instalację do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur (§ 49), a także posiadać wewnętrzną instalację elektryczną (§ 53). W dacie wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r. przedmiotowy budynek znajdował się w stanie surowym zamkniętym. W dwóch pomieszczeniach znajdowały się tynki wewnętrzne. Nie posiadał on niezbędnych do jego użytkowania instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, co. Instalacja elektryczna była częściowo rozprowadzona. Stan zaawansowania robót wynika z ustaleń dokonanych przez organy administracji. Poczynione zostały w trakcie oględzin obiektu budowlanego przeprowadzonych przez pracowników powiatowego inspektoratu w obecności skarżącego. Protokół oględzin zawiera tego rodzaju stwierdzenia. Powyższych ustaleń skarżący obecny w trakcie oględzin nie kwestionował. Nie przeczył im także w trakcie całego postępowania administracyjnego oraz sądowo – administracyjnego. Pozostają one w zgodzie z poczynionymi przez rzeczoznawcę ustaleniami zawartymi w opinii rzeczoznawcy z marca 2005r. W tym stanie rzeczy nie sposób za skarżącym przyjąć, iż budynek był w części wykończony i nadawał się do użytkowania. Ustalony stan zaawansowania robót niemożliwym czyni przyjęcie, iż w sprawie doszło do zakończenia budowy w rozumieniu art. 103 ust. 2 prawa budowlanego. Stan obiektu nie pozwala na przystąpienie do jego użytkowania, albowiem nie odpowiada warunkom jakie przewidziane są wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu z art. 57 tegoż prawa. Nie ma przy tym żadnego znaczenia okoliczność, że w przedmiotowym obiekcie zamieszkiwał w latach 1993-94 jego poprzedni właściciel. Odróżnić bowiem należy rzeczywistą eksploatację od dopuszczalnej eksploatacji w świetle przepisów prawa budowlanego w tym art. 57. Niesłuszny zdaniem Sądu jest zarzut skarżących dotyczący niemożności wzięcia czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w szczególności poprzez niezawiadomienie ich o przeprowadzeniu dowodów z dokumentów oraz o zakończeniu postępowania odwoławczego i możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zważyć należy, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym zostały określone w art. 136 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest zobowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. W przypadku gdy stwierdzi, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji nie budzi zastrzeżeń, zaś dokonana przez ten organ ocena dowodów zebranych w sprawie jest prawidłowa, wówczas nie jest obowiązany do poszukiwania dalszych dowodów (M. Jaśkowiak, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2005, s. 785). Skarżący w postępowaniu odwoławczym nie złożyli żądania uzupełnienia postępowania dowodowego. Organ II instancji również nie stwierdził konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. W swym rozstrzygnięciu oparł się na materiale zgromadzonym w postępowaniu I-instancyjnym. Zarzut niezawiadomienia o przeprowadzeniu postępowania dowodowego jest zatem bezzasadny, gdyż postępowania takiego organ odwoławczy zgodnie z art. 136 kpa nie przeprowadził. Na marginesie warto dodać, że strony zostały w zaskarżonej decyzji prawidłowo pouczone o terminie i trybie wniesienia skargi do Sądu (k. 29 akt administracyjnych II instancji). Również decyzja została skarżącym prawidłowo doręczona (k. 33 akt adm. II instancji). Dodać w tym miejscu należy, iż w zgodzie z przepisami prawa pozostaje nałożenie na E. i K. P. opłaty legalizacyjnej. Prawidłowość zastosowania przepisów prawa budowlanego z 1994r. wyłuszczona została wyżej. Wyliczenia jej wysokości odpowiadają regułom ustanowionym w art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59 f ust. 1,2,3 prawa budowlanego. Bezzasadny jest również zarzut skarżących "niewyczerpującego ustosunkowania się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zawartych w odwołaniu". W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Przede wszystkim wyczerpująco wyjaśnił kwestię wykonywania robót budowlanych i zakończenia budowy. Wskazał, ze przedmiotowy obiekt znajdował się w chwili wszczęcia postępowania w stanie surowym zamkniętym. Dlatego nie można przyjąć, że faktyczne zakończenie wykonywania robót budowlanych jest równoznaczne w myśl przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych z zakończeniem budowy. Nie sposób zgodzić się również z argumentacją, że "skarżący nie są osobami, które dokonały samowoli budowlanej osobiście", w konsekwencji czego nie można obciążyć ich obowiązkiem rozbiórki. Stosownie do treści art. 52 prawa budowlanego do wykonania rozbiórki jest obowiązany na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że skarżący nabyli przedmiotowy obiekt w stanie surowym w dniu [...] maja 2004r. (k. 10 akt adm. I instancji). Obiekt ten był w trakcie budowy bez pozwolenia na budowę. Skarżących jako właścicieli obiektu obciąża zatem obowiązek jego rozbiórki. Nie można bowiem obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nałożyć na inwestora (poprzedniego właściciela obiektu), który nie ma tytułu prawnego do tego obiektu. Inwestorzy mogą realizować nakazaną rozbiórkę obiektu tylko wówczas, jeśli nadal nim władają, bądź czyni to osoba wywodząca od nich swoje uprawnienia (najemca, dzierżawca). Nie jest dopuszczalne naruszenie czyjejś własności czy wieczystego użytkowania gruntu. Inwestor, który nie ma tytułu prawnego do obiektu nie ma możliwości wykonania tego obowiązku rozbiórki (wyrok WSA w Poznaniu z 9.01.2006r. sygn. II SA/Po 307/04). W tym stanie rzeczy przyjąć należało za organami obydwu instancji, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Stąd orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/E. Brychcy /-/A. Łaskarzewska /-/E. Podrazik kk