I OSK 81/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 592/17 w sprawie ze skargi M.O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 592/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.O., na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego M.O. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. W dniu 26 marca 2017 r. M.O. wniósł o udzielenie informacji w ramach dostępu do informacji publicznej, w zakresie kopii zapisu rozmowy z rejestratora rozmów w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1764 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p." Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści nagrań z rejestratora rozmów Komendy Powiatowej Policji w [...] pokrzywdzonego z oficerem dyżurnym lub jego zastępcą w dniu [...] grudnia 2013 r. Podano, że żądane przez stronę nagranie na płycie CD zawiera trzy nagrania: rozmowy dyżurnego KPP w [...] ze zgłaszającym, korespondencję radiową dyżurnego KPP w [...] z patrolem WRD KPP w [...] oraz rozmowa dyżurnego KPP w [...] z pracownikiem pogotowia. Wyjaśniono, że płyta znajduje się w materiałach zakończonych czynności wyjaśniających w sprawie nieustalonego kierującego, który zmusił pokrzywdzonego M.O. do zjechania na prawe pobocze a następnie do rowu, wywracając pojazd na bok. Podano, że zakres wniosku strony niewątpliwie dotyczy podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji charakteru publicznego i przedmiotu, którego treścią jest informacja publiczna. Żądane dane są bowiem informacją o zaistniałych faktach, wytworzoną przez funkcjonariuszy policji przy realizacji ich ustawowych działań, które bezsprzecznie mają charakter publiczny i prowadzone są w interesie oraz dla dobra obywateli. Jednakże płyta CD, na której znajduje się żądane nagranie, zawiera m. in. korespondencję radiową dyżurnego z patrolem WRD, gdzie padają częściowe kryptonimy patrolu oraz dyżurnego. Podano, że w niniejszej sprawie odnośnie prowadzenia łączności radiowej mają zastosowanie dokumenty o klauzuli "poufne", tj.: instrukcja nr 4/92 Dyrektora Biura Łączności Komendy Głównej z dnia 30 grudnia 1992 r., I.dz. Ł-pf-611 p/93 oraz Wojewódzkie Dane Radiowe, Li-pf- 28113. W trakcie prowadzenia komunikacji radiowej dyżurny oraz patrol Policji posługuje się zwrotami zawartymi w dokumentach niejawnych. W związku z tym udostępnienie treści tej rozmowy podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych i dlatego odmówiono udostępnienia wnioskowanej informacji. Od powyższej decyzji odwołał się M.O., który wskazał, że bezpośrednią podstawą do udostępnienia informacji jest art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że organ odwoławczy podziela w całości ustalenia i przyjętą interpretację prawną dokonaną przez Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Wskazano, że zakres wniosku strony niewątpliwie dotyczy podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i przedmiotu, którego treścią jest informacja publiczna. Podano, że organ I instancji zobowiązany był odmówić udzielenia takich informacji w procesowej formie decyzji, gdyż zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. podlega ona ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W przedmiotowej sprawie odnośnie do prowadzenia łączności radiowej w istocie mają zastosowanie dokumenty o klauzuli "poufne", a w trakcie prowadzenia komunikacji radiowej dyżurny oraz patrol Policji posługuje się zwrotami zawartymi w dokumentach niejawnych. W związku z powyższym udostępnienie treści tej rozmowy podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Na powyższą decyzję skargę do WSA wniósł M.O., zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego, niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Wskazał, że wnosił wyłącznie o kopię swojej rozmowy z rejestratora rozmów na KPP w [...] tj. rozmowy pokrzywdzonego z oficerem dyżurnym Policji w dniu [...] grudnia 2013 r., której zapisu do chwili obecnej nie otrzymał pomimo złożonych pism. W jego ocenie całość żądanej informacji mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej, o której mowa wart. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., tym bardziej jeżeli chodzi o przejrzystość działań stróżów prawa. Wniósł także, aby zawartość płyty CD nagrań z rejestratora rozmów z KPP w [...] jako informacja publiczna została zachowana do prawomocnego wyroku w sprawie śmiertelnego wypadku drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, co przyznał również organ orzekający w niniejszej sprawie. Odmówił jednak ich udostępnienia ze względu na konieczność ochrony informacji niejawnych. Sąd wskazał, że nie podlegają udostępnieniu informacje objęte przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1167 ze zm.), dalej jako "u.o.i.n." Na powyższą podstawę wskazał organ w odniesieniu do korespondencji radiowej prowadzonej przez dyżurnego z patrolem. Jednakże zarówno z wniosku skarżącego, jego odwołania, jak i ze skargi wynika, że przedmiotem jego wniosku nie jest całość nagrań związanych ze zdarzeniem z dnia [...] grudnia 2013 r., a jedynie kopia nagrania rozmowy skarżącego z oficerem dyżurnym z tego dnia. W opinii WSA nie wiadomo zatem, z jakich względów organ uznał, że potrzeba ochrony informacji niejawnych odnosi się także do tej rozmowy. Nie wyjaśniono z jakich względów organ uznał, że udostępnienie nagrań na płycie CD musiałoby obejmować także inne rozmowy prowadzone w tej sprawie, tzn. czy wynika to z technicznego braku możliwości wyodrębnienia tylko nagarnia rozmowy skarżącego z oficerem dyżurnym, czy też z innych powodów. Organ nie wskazał także, czy istnieje możliwość ewentualnego usunięcia takich części nagrania, które zawierają informacje podlegające ochronie jako informacje niejawne. Ponadto organ nie ustalił również, czy skarżący ma możliwość uzyskania żądanego nagrania w ramach innego postępowania (np. karnego) jako jego strona. Z treści decyzji organu I instancji wynika bowiem, że nagranie to znajduje się w materiałach zakończonych czynności wyjaśniających w sprawie zdarzenia drogowego. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". O ile zatem dostęp stron postępowania do akt sprawy uregulowany jest odrębnie, to tym samym w zakresie żądania strony o udostępnienia, informacji o materiale zawartym w aktach wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 545/09, z dnia 9 listopada 2009r., sygn. akt I OSK 947/09). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Wojewódzki Policji w [...], zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu: 1. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przez bezpodstawne uznanie, iż organ administracji publicznej nie wykazał przyczyn uniemożliwiających udostępnienie żądanej informacji w jakimkolwiek zakresie z uwagi na konieczność ochrony informacji niejawnych; 2. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w szczególności poprzez uznanie, że organ nie ustalił w postępowaniu możliwości uzyskania przez skarżącego żądanego nagrania w ramach innego postępowania będąc jego stroną, zwłaszcza w postępowaniu o charakterze karnym. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz organu jednostki organizacyjnej Policji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację prawną na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Dla uznania informacji za niejawną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., co w konsekwencji prowadzi do ograniczenia jej udostępnienia, wystarczającym jest ustalenie, że spełniona została przesłanka materialna określona w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Dodatkowo wskazać należy, iż w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa do m.in. uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Definicja informacji niejawnej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych powołuje się m.in. na pojęcie szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej lub sytuacji niekorzystnej z punktu widzenia interesów państwa. Zgodnie z definicjami klauzul tajności zawartymi w art. 5 tej ustawy, ochronie będą podlegać tylko takie informacje, których ujawnienie przyniosłoby szkodę dla bezpieczeństwa lub interesów państwa. W rozpoznawanej sprawie nie występuje jednak problem udostępnienia informacji niejawnej, jak zdaje się sugerować skarżący kasacyjnie. Z wniosku M.O. prawidłowo odczytanego w decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że domaga się on udzielenia informacji w zakresie rozmowy prowadzonej pomiędzy nim a Dyżurnym Ruchu Komendy Policji. W ten sposób zakres wniosku rozumie również Sąd I instancji. Zatem za całkowicie chybione należało uznać argumenty skargi kasacyjnej sugerujące, że Sąd I instancji zobowiązuje do udzielenia informacji objętej klauzulą informacji niejawnej. Sąd I instancji wskazał, że skarżący chciał tylko kopii rozmowy pomiędzy nim a oficerem dyżurnym. Nie sposób przyjąć, że ta rozmowa jest także objęta rygorami odnoszącymi się do informacji niejawnej skoro oficer Policji rozmawiał z osobą trzecią – M.O. Zatem rzeczą organu było udzielenie informacji w ww. zakresie, ewentualnie wykazanie, że nie ma możliwości technicznych wyodrębnienia pliku zawierającego tę rozmowę, czego organ nie wykazał, a co słusznie wytyka Sąd I instancji. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wskazać należy, że stanowi on, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyraża normę kolizyjną wyłączającą zastosowanie unormowań u.d.i.p., gdy inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie, określonym przepisami szczególnymi. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. W swoich rozważaniach Sąd I instancji stwierdził jednie, że nie ustalono czy skarżący ma możliwość uzyskania żądanego nagrania w ramach innego postępowania. Ponadto wskazał, że dostęp do akt sprawy uregulowany jest w odrębnych przepisach i w zakresie żądania strony o udostępnienie informacji o materiale zawartym w aktach, wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. Oba stwierdzenia Sądu I instancji są prawidłowe. Uzasadnienia kwestionowanych decyzji nie zawierają informacji o tym czy M.O. ma możliwość uzyskania żądanego nagrania w ramach innego postępowania. Prawidłowe jest też stwierdzenie Sądu I instancji, że w zakresie żądania strony o udostępnienie informacji o materiale zawartym w aktach wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.