I OSK 29/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. C., A. R., A. C., K. C., M. S. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 641/17 w sprawie ze skargi H. C., A. R., A. C., K. C., M. S. i A. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 641/17) oddalił skargę H. C., A. R., A. C., K. C., M. S. i A. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskami z dnia 2 listopada 2011 r. A. R., A. C., J. C. oraz K. C. zwrócili się o wypłatę odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako parcele [...]. Decyzją nr [...] Prezydent Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. orzekł o umorzeniu postępowania o wypłatę odszkodowania za udział w wysokości ½ części nieruchomości oznaczonej jako parcela [...], natomiast decyzją nr [...] Prezydent Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. orzekł o umorzeniu postępowania o wypłatę odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako parcele [...] oraz za udział w wysokości ½ części parceli [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Małopolski uchylił w całości decyzję nr [...]. Na wezwanie organu o sprecyzowanie wniosku, w piśmie z dnia 11 marca 2016 r. H. C. poinformowała, że odnośnie nieruchomości oznaczonych jako parcele l. [...] oraz udziału w wysokości ½ części w parceli [...], które zostały nabyte przez Skarb Państwa umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1959 r. Rep. Nr [...] sprawa zostanie skierowana do sądu. Nadto w piśmie zawarto wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania "za 823 m2 gruntu budowlanego wraz z odsetkami za zwłokę prawem przewidziane". Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art 112, art. 128 w zw. z art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.), art. 105 § 1 K.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości o pow. 823 m2 oznaczonej jako parcela [...] wywłaszczonej orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1955 r. i z dnia [...] maja 1958 r. Zdaniem organu w obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca odszkodowanie za ww. nieruchomość, a to oznacza brak podstaw do przeprowadzenia postępowania zgodnie z żądaniem strony. Decyzją z dnia [...] marca 2017r. Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania H. C., A. R., A. C. i K. C., na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, ww. nieruchomość została wywłaszczona orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1955 r. i [...] maja 1958 r. Prawomocnymi orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1956 r. oraz [...] listopada 1959 r. zostało ustalone odszkodowanie za część wywłaszczonej parceli [...] na rzecz spadkobierców J. C.: J. C. oraz W. C. Tym samym nie można zadośćuczynić wnioskowi i ponownie ustalić odszkodowania za ww. nieruchomość. Natomiast kwestia wypłaty zwaloryzowanej wysokości odszkodowania orzeczonego ww. decyzjami została rozstrzygnięta inną decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skargę na powyższą decyzję złożyli H. C., A. R., A. C., K. C., M. S. i A. G., zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżących odszkodowanie powinno podlegać waloryzacji, a sprawa powinna być rozstrzygnięta w sposób merytoryczny, gdyż organy nie udowodniły, że odszkodowanie w tej sprawie zostało kiedykolwiek wypłacone poprzednikom prawnym skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie jest ona zasadna, zaś organy obu instancji mają rację, że w sprawie nie było dopuszczalne merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji nie jest kwestionowany fakt pozostawania w obrocie prawnym: - decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1956 r. ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1955 r. część parceli [...] o pow. 470 m2 na rzecz J. C. w wysokości 171,73 zł oraz W. C. w wysokości 155,95 zł (w tym: za grunt w wysokości 57,25 zł oraz za niewykorzystany obornik na pow. 470 m2 w wysokości 98,70 zł), spadkobierców poprzedniej właścicielki nieruchomości – J. C.; - decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1959 r. o przyznaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1958 r. części parceli I. [...] o pow. 353 m2 w kwocie 647 zł na rzecz J. C. w wysokości 647 zł oraz W. C. w wysokości 155,67 zł - spadkobierców J. C. Sprawa zakończona ww. rozstrzygnięciami jest zatem tożsama ze sprawą niniejszą zarówno pod względem przedmiotowym - orzeczenie o odszkodowaniu za wywłaszczenie części parceli [...] o pow. 823 m2, jak i pod względem podmiotowym (wnioskodawcy, a zarazem skarżący są następcami prawnymi poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości – J. C.). Oznacza to, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a zatem nie jest możliwe ponowne orzekanie w tym przedmiocie. Tak wydana decyzja byłaby nieważna z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Prawidłowo więc umorzono postępowanie administracyjne. Odnośnie zarzutów, że ani strony skarżące, ani ich poprzednicy prawni nie otrzymali odszkodowania, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie mogły one odnieść skutku. Nadto w sprawie nie zachodziły również przypadki wymienione w art. 129 ust. 5 u.g.n., pozwalające na wydanie odrębnej decyzji w sprawie odszkodowania. Wyjaśniając z kolei, czym jest postępowanie dotyczące waloryzacji i wypłaty już ustalonego odszkodowania prowadzone w trybie art. 132 ust. 3 u.g.n., Sąd podkreślił, że odszkodowanie zostało już ustalone, a kwestia ich waloryzacji i wypłaty odszkodowania, jako wtórna, nie objęta granicami niniejszego postępowania, nie ma wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia. Kwestie te będą przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 642/17. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r. o umorzeniu postępowania o ustalenie odszkodowania wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., 2. art. 133 § 1 P.p.s.a oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o wybiórczo i jednostronnie wybrane fragmenty akt sprawy, z pominięciem dowodów złożonych do akt sprawy przez skarżących, które to dowody miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a to w szczególności aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1958 r. (Rep. nr [...]), jak również poprzez pominięcie treści i zapisów księgi wieczystej wywłaszczonej nieruchomości oraz pominięcie stanowiska strony wyrażonego m.in. w piśmie z dnia 11 marca 2016 r. oraz poprzez brak uwzględnienia stanowiska Wojewody Małopolskiego wyrażonego w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., a także poprzez brak należytego wyszczególnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bez odniesienia się do ww. dokumentacji, która znajdowała się w aktach sprawy, a nie stała się podstawą rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zrzekli się przeprowadzenia rozprawy oraz wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skoro odszkodowanie nie zostało skutecznie wypłacone osobie uprawnionej (właścicielom), to cały czas jego wysokość może (a w zasadzie powinna) zostać ustalona i zwaloryzowana. W takim też stanie rzeczy nie sposób mówić o bezprzedmiotowości sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną poza rozprawą. Rozpoznając sprawę w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 2). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym ostatnim przepisem elementy, zaś wskazywane w treści zarzutu dokumenty nie miały związku z oceną legalności decyzji, a przez to również prawidłowości zaskarżonego wyroku. Zresztą, w skardze kasacyjnej, oprócz wskazania na treść przepisów art. 141 § 4 oraz 133 § 1 P.p.s.a. i przywołania licznych orzeczeń ich dotyczących, skarżący nie wyjaśnili czego w istocie miały dowodzić wspomniane dokumenty, ani jakie wnioski należało z nich wysnuć, czy też jakie ustalenia Sądu pierwszej instancji lub też jego ocenę prawną one podważają. Skarżący ograniczyli się jedynie do stwierdzenia, że w ich ocenie treść znajdującej się w aktach sprawy umowy sprzedaży nieruchomości z [...] marca 1958 r. "miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia" i nic ponadto (str. 10 skargi kasacyjnej). Tymczasem, weryfikując prawidłowość zaskarżonej decyzji Sąd w pełni podzielił ustalenie organów, że za wywłaszczoną nieruchomość, która była przedmiotem postępowania i za którą skarżący domagali się ustalenia odszkodowania, odszkodowanie to zostało już ustalone. Konkluzji tej nie podważa przecież ani treść znajdującej się w aktach sprawy umowy z [...] marca 1958 r., ani też treść innych powołanych w zarzucie dokumentów tj. pism stron, czy też treść księgi wieczystej wywłaszczonej nieruchomości. Wskazywanie na przepisy art. 133 § 1 P.p.s.a i art. 141 § 4 P.p.s.a. jest o tyle chybione, że z przepisów tych nie wynika obowiązek sądu administracyjnego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku wszystkich znajdujących się w aktach sprawy dokumentów i pism stron bez względu na ich związek z przedmiotem sprawy. O ile w sprawie istotne dla jej wyniku ustalenia (przykładowo, że decyzje odszkodowawcze nie dotyczą wywłaszczonej nieruchomości lub że błędnie ustalono co jest przedmiotem żądania) zostały poczynione wadliwie to wymagało to: po pierwsze - wyjaśnienia na czym dokładnie ta wadliwość polega, a po drugie – powołania innych podstaw aniżeli przepisy art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepisy te bowiem nie służą kwestionowaniu stanu faktycznego sprawy. W wywodach skargi kasacyjnej nie podważano nawet, że sprawa ustalenia odszkodowania została załatwiona orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1956 r. i [...] listopada 1959 r. Nie została także podważona ostateczność ww. orzeczeń i ich skutek prawny. Wskazywanie natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że orzeczenia te "mogą obecnie być wyeliminowane w obrotu prawnego" samo w sobie nie wywoływało takiego skutku i wymagało przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie nadzwyczajnym (por. art. 16 K.p.a.). Istnienie w obrocie prawnym decyzji ustalających wysokość odszkodowania uniemożliwiało ponowne prowadzenie w tym przedmiocie postępowania i czyniło je bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. W konsekwencji powyższego również i zarzut naruszenia tego przepisu (zarzut 1) nie mógł być usprawiedliwiony. Kwestia natomiast czy ustalone w latach 60-tych odszkodowanie zostało wypłacone pozostaje bez związku z przedmiotem sprawy. Skarżący, jak wynika z treści skargi kasacyjnej, nie dostrzegają zasadniczej różnicy pomiędzy decyzyjnym ustaleniem wysokości odszkodowania, a czynnością jego wypłaty, na co wskazuje argumentacja zawarta na stronie 8 skargi kasacyjnej. Jak prawidłowo wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, uwzględnienie żądania skarżących i ustalenie odszkodowania w warunkach funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1956 r. i z [...] listopada 1959 r. skutkowałoby tym, że nowe rozstrzygnięcia obarczone byłyby kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a polegającą na załatwieniu sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.