II SA/Rz 107/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. G. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P.G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, wydana w następującym stanie sprawy; Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi [...], części wsi [...], [...] i [...] oraz podał ją do wiadomości przez odczytanie na zebraniu uczestników scalenia zwołanym w dniu 19 kwietnia 2013 r., a ponadto przez jej wywieszenie w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołań [...], uchyliło decyzję z [...] marca 2013 r. w części odnoszącej się do działek po scaleniu nr 1673, 1674, 1675, 1676, 1677, 1678, działek po scaleniu nr 2810, 2811 i 2812, działek po scaleniu nr 2364, 2577, 4755, 4759, 4955, 4969, działki przed scaleniem nr 5476 a po scaleniu nr 3805, działek po scaleniu nr 3542, 3543, 3544, 3515, 3516, 3517 3518, działek po scaleniu nr 3571/1, 3569, 3568, działek po scaleniu nr 2326/1, 2326/2, 2322, 2324, 2325, działek po scaleniu nr 1270, 1269, 3250 i 3251, działek po scaleniu nr 2770, 2771, 2772, 2773, 2774, 2780, 2781, działek po scaleniu nr 2332 i 2336, działek po scaleniu 3238,3239 i 3236/2 i przekazało w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; co do działek przed scaleniem nr 3464 i 3471 a po scaleniu nr 2635, 2634 i 2639 uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, natomiast w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Jednocześnie postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. SKO w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołań wniesionych przez [...] oraz stwierdziło uchybienie przez [...] terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 472/14 WSA w Rzeszowie uchylił w/w postanowienie w całości w zakresie stwierdzenia niedopuszczalności wniesionych odwołań oraz w części dotyczącej wniesienia odwołania z uchybieniem terminu przez H.G., Z.D. i Ł.D. Z kolei wyrokiem z 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 53/15 WSA w Rzeszowie uchylił decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że część odwołań została rozpatrzona i w stosunku do nich została wydana zaskarżona decyzja, zaś na skutek w/w wyroku z 16 grudnia 2014 r., którym uchylono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2013 r., Kolegium winno rozpatrzyć kolejne odwołania. Wobec funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozpatrzenie odwołań, o których mowa w w/w wyroku, nie byłoby możliwe, aby więc stworzyć prawną możliwość łącznego rozpatrzenia wszystkich odwołań, Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1736/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w całości podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji. W ocenie NSA w wyroku tym zasadnie uznano, że konieczne jest łączne rozpatrywanie w postępowaniu odwoławczym sprawy zatwierdzenia scalenia i wymiany gruntów na podstawie wszystkich wniesionych w terminie odwołań. Decyzja o scaleniu ma bowiem charakter aktu rzeczowego, który rozstrzyga status całego terenu objętego scalaniem a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Dlatego też niedopuszczalne a dodatkowo sprzeczne z logiką było uchylanie takiej decyzji w części odnoszącej się do wybranych działek ewidencyjnych. Wydaną w następstwie w/w wyroków decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 700 z późn. zm.) uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. w części – w stosunku do działek stanowiących własność: P.G., [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie działek H.G. i S.G. przed scaleniem nr ew. 3464 oraz nr ew. 3471, a poscaleniowych działek nr ew. 2635, 2634 i 2639 uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części, w pozostałym zaś zakresie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że interesy uczestników postępowania scaleniowego nie zostały właściwie zabezpieczone, a organ I instancji nie wyjaśnił, jakimi motywami kierował się dokonując konkretnych rozstrzygnięć w sferze własności nieruchomości. Z tych też względów Kolegium uznało odwołania wniesione przez w/w strony za zasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję wniósł P.G. W uzasadnieniu podniósł, że Kolegium wydanym rozstrzygnięciem zignorowało wydane uprzednio w sprawie wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 53/15 oraz NSA z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1736/15, w których Sądy te nakazały rozpatrywanie sprawy scalania jako całości, nie zaś jedynie w stosunku do osób niezadowolonych. Zdaniem skarżącego Kolegium powinno uchylić decyzję organu I instancji w całości, a następnie Starosta winien załatwić sprawę osób odwołujących się, wyrównując straty osobom niezadowolonym z wyniku scalania. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie pozostawia bowiem pola manewru organowi I instancji w stosunku do osób, których sprawę ma on ponownie rozpatrzyć. Pismem z dnia 29 maja 2018 r. swój udział w sprawie w charakterze pełnomocnika skarżącego zgłosiła H.G., wnosząc o zmianę terminu wyznaczonej rozprawy z powodu kolizji terminów z rozprawą wyznaczoną w jej sprawie cywilnej, która toczy się przed Sądem Rejonowym w [...]. Zastrzegła, że jeśli nie będzie to możliwe, to wnosi o nałożenie grzywny na SKO ze względu na przewlekłe i opieszałe załatwianie sprawy po wyrokach sądów administracyjnych w sprawach II SA/Rz 53/15 i II OSK 1736/15, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku, z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1736/15 który zapadł w kontrolowanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że decyzja o scaleniu ma charakter aktu rzeczowego, który rozstrzyga status całego terenu objętego scalaniem a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Wskazał wprost, że z tego powodu niedopuszczalne a dodatkowo sprzeczne z logiką było uchylanie takiej decyzji w części odnoszącej się tylko do wybranych działek ewidencyjnych. Było to w ocenie Sądu jednoznaczne posiadające uniwersalny charakter wskazanie przy uchyleniu wcześniejszej decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2013 r. przesądzające o niemożliwości rozpatrywania sprawy jedynie w zakresie części obszaru scalania. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wbrew wcześniej przestawionemu stanowisku NSA, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i to niezależnie od tego, że w myśl w/w normy prawnej jest nim przecież związany, SKO wydało decyzję, w wyniku której obszar scalania zostałby podzielony w taki sposób, że co do części tego obszaru postępowanie scaleniowe toczyłoby się nadal, a co do części zostałoby zakończone. Kolegium bowiem decyzją z dnia 16 października 2017 r.: - w pkt I co do części tego obszaru uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., - w pkt II. w zakresie działek H.G. i S.G. przed scaleniem nr ew. 3464 oraz nr ew. 3471, a poscaleniowych działek nr ew. 2635, nr 2634 i nr 2639, uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., - w pkt III. w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie dość, że rozstrzygnięcie co do pkt I zostało bardzo ogólnikowo i lakonicznie uzasadnione, bez wykazania przesłanek niezbędnych dla decyzji kasacyjnej, to w zakresie pkt III tego uzasadnienia nie ma w ogóle. Niezależnie od wyżej wskazanego uchybienia, w ocenie Sądu powyższe świadczy o tym, że wbrew obowiązkowi rozpatrzenia sprawy jako całości w drugiej instancji. Kolegium tego nie uczyniło, czym niewątpliwie naruszyło także przepisy art. 15 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Nie wiadomo bowiem co legło u podstaw takiego orzeczenia w pkt III. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiają się poglądy, że w sytuacji orzeczenia w sprawie scalania w taki sposób jak to uczyniło SKO istnieją podstawy nawet do stwierdzenia nieważności takiej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (zob. m.in. prawomocny wyrok tut. WSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 734/08 na www.cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organ II instancji orzekając w sposób wyżej przedstawiony z uwagi na akcentowany przez NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r. charakter decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów naruszył art. 138 § 1 pkt 1, 2 i § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w całości albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (...) Stosownie zaś do § 2 tej normy prawnej, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodatkowo – w aktualnym stanie prawnym od decyzji kasacyjnej stronie nie przysługuje skarga lecz sprzeciw do sądu administracyjnego. Wobec przywołanego stanowiska NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r. nie ulega wątpliwości, że niezależnie od innych uchybień, zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 1, 2 oraz § 2 K.p.a. i to w sposób, który z pewnością miał wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd zauważa, że SKO rozpoznało część odwołań bez uzupełnienia ich braków. Umknęło uwadze organowi odwoławczemu, że przykładowo: odwołanie, które mieli złożyć J. i J.P. nie zostało w ogóle podpisane, odwołanie Z. i J.K. podpisała tylko Z.K., podobnie odwołanie U. i M.F. podpisał jedynie M.F. Z decyzji z dnia 16 października 2017 r. nie wynika aby rozpoznano odwołanie takich stron jak J.K. i M.K. Rozpoznano za to odwołanie S.K., chociaż wątpliwe jest czy był on stroną tego postępowania. W przedstawionych Sądowi aktach nie odnaleziono natomiast odwołania H.D., mimo że miało ono zostać rozpoznane. To również świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów postępowania, w tym tożsamych ze stwierdzonym prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 53/15. Wszystko to obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu odwoławczym SKO w pierwszej kolejności podejmie czynności mające na celu uzupełnienie braków części z wniesionych odwołań a po zakończeniu procedury z tym związanej, rozpozna sprawę w jej całokształcie mając na uwadze wcześniej przywołany wiążący w świetle art. 153 P.p.s..a w niniejszej sprawie pogląd NSA dotyczący charakteru decyzji o scalaniu i wynikających z tego konsekwencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę uiszczonego wpisu od skargi. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego o odroczenie sprawy mając na uwadze, że pełnomocnik przystąpił do sprawy dopiero tuż przed wyznaczonym jej terminem. Wcześniej strona działała przed Sądem samodzielnie. W myśl art. 107 P.p.s.a. nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 108 P.p.s.a. w razie nieobecności strony lub jej pełnomocnika na rozprawie, przewodniczący lub wyznaczony przez niego sędzia sprawozdawca przedstawia ich wnioski, twierdzenia i dowody znajdujące się w aktach sprawy. Tak też odbyło się na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy nie było więc podstaw do uwzględnienia w/w wniosku. Zapoznanie się przez Sąd z aktami sprawy administracyjnej pozwalało bowiem na stwierdzenie, że udział w rozprawie strony ani jej pełnomocnika nie był niezbędny. Nieobecność nie pozbawiła zaś strony skarżącej możności obrony jej praw. Sąd zauważa jednak, że w ramach tej sprawy sądowej, której przedmiotem była kontrola legalności decyzji SKO z dnia [...] października 2017 r. nie mógł uwzględnić wniosku z pisma pełnomocnika z dnia 29 maja 2018 r. o nałożenie grzywny. W ramach kontroli legalności decyzji opartej na art. 145 P.p.s.a. nie można bowiem podejmować środków przewidzianych w art. 154 P.p.s.a. Zgodnie z aktualnym brzmieniem § 1 tego ostatniego przepisu, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania może być więc przedmiotem odrębnej skargi, a dopiero po wyroku uwzględniającym taką skargę może być złożona kolejna skarga na niewykonanie wyroku z żądaniem wymierzenia grzywny. Są to zupełnie odrębne sprawy sądowoadministracyjne. Przepis art. 145 P.p.s.a. będący podstawą uwzględnienia skargi na decyzję nie daje zaś Sądowi możliwości nałożenia grzywny. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego od organu zwrot uiszczonego przez niego wpisu sądowego od skargi.