III OSK 359/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 492/18 odrzucające skargę B. W. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji służby postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 492/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę B. W. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji służby. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zaskarżonym pismem organ poinformował skarżącą, że brak jest podstaw prawnych do wydania wobec niej decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest możliwości kwestionowania tego pisma, stanowiącego odpowiedź organu na wezwanie skarżącej do złożenia propozycji służby, w drodze skargi do sądu administracyjnego. Sąd uznał, że pismo miało charakter wyłącznie informacyjny. Skargę kasacyjną złożyła B. W., zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona; 2. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega, oraz z ostrożności procesowej: 3. art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega. Ponadto w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dalej zwanej "p.w. KAS" w zw. z art. 7 i 8 ust. 2 Konstytucji RP przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w świetle wzajemnej relacji pomiędzy art. 165 ust. 7 a art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS przyjąć należy, że na organie administracji w każdym przypadku ciążył obowiązek przedłożenia propozycji pracy lub służby funkcjonariuszowi z wyłączeniem sytuacji złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia, w którym przyznałby się do pracy w organach bezpieczeństwa (art. 144 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej – Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm., dalej zwanej "ustawą o KAS"). Powołano się na wykładnię językową, systemową i prokonstytucyjną art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Zdaniem autora skargi kasacyjnej propozycja pracy lub służby w każdym przypadku stanowi decyzję administracyjną, choć o warunkowym charakterze, tj. uzależnioną od działania funkcjonariusza, co jest dopuszczalne w świetle art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., a co za tym idzie jest objęta kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W tej sytuacji również bezczynność organu w przekazaniu odwołania od takiej decyzji także jest objęta kognicją sądu administracyjnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Pismem z 14 sierpnia 2018 r. skarżąca kasacyjnie złożyła wniosek o wyznaczenie rozprawy na podstawie art. 90 § 2 p.p.s.a. ze względu na rozmiar i wagę nieprawidłowości powstałych przy reformie służb skarbowych, znaczące zainteresowanie społeczeństwa i pracowników aparatu skarbowego oraz rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące charakteru propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Pismem z 22 lipca 2019 r. skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. o zwrócenie się do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w związku z koniecznością odstąpienia od poglądu prawnego wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów tego Sądu z 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19, podnosząc, że teza ww. uchwały jest błędna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Bezsporne w sprawie jest to, że skarżąca kasacyjnie funkcjonariuszka Służby Celno-Skarbowej otrzymała w terminie wskazanym w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, tj. [...] maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia. W dniu [...] czerwca 2017 r. przyjęła otrzymaną propozycję. Jednocześnie pismem z [...] maja 2017 r. skierowała do organu "wezwanie do złożenia propozycji służby", podnosząc, że z treści art. 165 ust. 3 i 7 p.w. KAS wynika, że dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i otrzymują do dnia 31 maja 2017 r. propozycje służby. W odpowiedzi na to wezwanie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wystosował do skarżącej pismo z [...] czerwca 2017 r., które uczyniono przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Poinformował w nim skarżącą, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Dodał, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w K. znajduje w jego ocenie oparcie w przepisach prawa. Powołał się w szczególności na brzmienie art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 2 p.w. KAS. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. Sąd słusznie uznał, że zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z [...] czerwca 2017 roku nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny. Nie stanowi w szczególności decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wszystkich elementów konstytutywnych takiej decyzji. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie wszystkie jednak składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji. Jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 427 i następne). Zaskarżone w sprawie pismo tych kryteriów nie spełnia. Jak bowiem wskazano wyżej, niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym. Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. Pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. takiego elementu nie zawiera. Jest jedynie skierowaną do funkcjonariuszki informacją, że nie zostanie jej złożona propozycja służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone w sprawie pismo nie jest też innym niż decyzja czy postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie sposób przyjąć, aby dotyczyło bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych czy też je konkretyzowało. Raz jeszcze podkreślić należy jego informacyjny charakter. W tym stanie rzeczy nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie mogły odnieść zamierzonego skutku również zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie stosował tych przepisów, bowiem wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie dotyczyła bezczynności lub przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zw. z art. 7 i 8 ust. 2 Konstytucji RP dotyczący uznania złożonej skarżącej propozycji zatrudnienia za decyzję administracyjną, ponieważ przedmiotem wniesionej w sprawie skargi nie była złożona skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycja określająca warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, ale pismo informacyjne z [...] czerwca 2017 r. Z tego samego powodu niezrozumiały jest wniosek strony skarżącej kasacyjnie o zwrócenie się do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej NSA o odstąpienie od poglądu prawnego wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów tego Sądu z 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19. Powołana uchwała dotyczy bowiem charakteru prawnego propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, a która nie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu jawnym w trybie art. 90 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do zastosowania tego rozwiązania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Podkreślić należy, że art. 90 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję Naczelnego Sądu Administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę należy zawsze do uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (por. postanowienie NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1221/18 i z 9 września 2008 r. sygn. akt I FZ 337/08). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).