II OSK 2945/18

Dnia 18 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2143/17 w sprawie ze skargi P.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.S.A. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: Wojewódzki Konserwator Zabytków") w dniu [...] lipca 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] torów kolejowych w obrębie stacji kolejowej [...], należących do linii kolejowych [...]. W dniach [...] lipca 2015 r. przeprowadzono oględziny torów kolejowych znajdujących się w zarządzie spółki. Z oględzin sporządzono zbiorczy protokół z [...] sierpnia 2015 r., w którym stwierdzono, że pierwsze tory kolejowe na stacji [...] powstały [...]. Ostateczny układ torów, zachowany w większości do dnia dzisiejszego, został przedstawiony na planie z [...] r. W związku z niezachowaniem się semaforów stacyjnych - wjazdowego i wyjazdowego przyjęto, w porozumieniu z przedstawicielem P., że teren stacji [...] rozciąga się [...]. [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków rozszerzył zakres postępowania o tory kolejowe znajdujące się w obrębie stacji kolejowej [...] (za wyjątkiem wpisanych do rejestru wraz z linią kolejową [...]) a nie należące do linii [...]. Pismem z [...] sierpnia 2015 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił strony - P. oraz S.- o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia uwag, wniosków i dowodów w tej sprawie. W dniu [...] sierpnia 2015 r. odbyło się spotkanie z przedstawicielem P., który wniósł uwagi do zgromadzonego materiału, dotyczące przynależności poszczególnych torów do linii kolejowych oraz kilometrażu linii, którego zarządcą jest P. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] sierpnia 2015 r. wpisał do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] tory kolejowe w obrębie stacji kolejowej [...]. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez spółkę, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] maja 2016 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Ministra, w rozpoznawanej sprawie niedostatecznie został ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, co w konsekwencji prowadziło do pominięcia w prowadzonym postępowaniu jako strony właściciela terenu – Skarbu Państwa reprezentowanego przez [...], a także nadanie przymiotu strony podmiotom, co do których brak jest udokumentowania takich uprawnień, a w szczególności [...]. Wskazano jednocześnie na konieczność sprecyzowania przedmiotu ochrony konserwatorskiej, zarówno z uwzględnieniem definicji zabytku zawartej w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również w odniesieniu do definicji linii kolejowej, zawartej w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Podkreślono ponadto konieczność dopracowania załącznika graficznego, tak aby jego oznaczenia odzwierciedlały treść decyzji i były czytelne. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z [...] czerwca 2016 r. przesłał stronom - P. S. A., przedstawicielowi Skarbu Państwa - [...] oraz S.- zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego, możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...] tory kolejowe w obrębie stacji kolejowej [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Po rozpatrzeniu odwołania spółki Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie materiału dowodowego, na który składa się protokół oględzin zabytku przeprowadzonych w dniach [...] lipca 2015 r., który zawiera ustalenia dotyczące zarówno samego torowiska kolejowego, jak i towarzyszącej jej infrastruktury. Minister stwierdził, że przeprowadzenie ponownych oględzin zabytku, w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji, nie było niezbędne do ustalenia wartości zabytkowych obiektu. Postępowanie dowodowe ograniczyło się zatem do ponownej analizy materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Pismem z [...] czerwca 2016 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego, możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału w wyznaczonym terminie. Zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone stronom. Organ odwoławczy podkreślił, że zawiadomienie dla skarżącego skierowano do pełnomocnika P. S.A., a zatem organ pierwszej instancji nie uchybił zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu, wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. Minister wskazał, że sporne tory kolejowe i towarzysząca im infrastruktura, stanowią jednorodny zabytek techniki o wartości historycznej i naukowej. Zespół dopełnia zabytkową linię kolejową relacji [...], w tym w szczególności zabudowania stacji [...], wpisane do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2016 r. Organ odwoławczy stwierdził, że zabytek techniki zachował układ torów, ostatecznie ukształtowany [...], o substancji zabytkowej pochodzącej z różnych etapów użytkowania, dokumentującej poziom rozwoju cywilizacyjnego regionalnej sieci komunikacji kolejowej. W układzie tym zachowały się m.in. szyny z [...] r. (najstarszy jego element), a także liczne przykłady infrastruktury układu torowego, które są niezbędne do uczytelnienia procesów technicznych charakterystycznych dla tego rodzaju zabytku ([...]). Do infrastruktury zaliczono również [...]. Na wartości zabytkowe tego układu składają się zarówno walory reprezentowane wprost przez substancję materialną zabytku, jak i wartości niematerialne m.in. kontekst lokalizacji torowiska wraz z infrastrukturą oraz jego rola i identyfikacja z krajobrazem miejscowości [...] oraz całej linii kolejowej relacji [...]. Granice występowania elementów tworzących zabytek zostały oznaczone na załączniku graficznym w sposób odzwierciedlający treści pozostałych części zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2017 r. W ocenie organu odwoławczego obiekt ten, w wyznaczonych zaskarżoną decyzją granicach, w pełni zasługuje na objęcie go wpisem do rejestru zabytków, wypełniając przesłanki definicji legalnej zabytku nieruchomego, wyrażone w art. 3 pkt 1 i 2 w zw. art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. e ustawy o ochronie zabytków. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia pełnomocnikowi P. SA. zaskarżonej decyzji, organ drugiej instancji wyjaśnił, że wprawdzie uchybienie to miało miejsce, ale w okolicznościach omawianej sprawy nie wpłynęło na skuteczność zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, za bezzasadny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego i nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrały niezbędny materiał dowodowy. Szczegółowo wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji szczegółowo i jednoznacznie określa przedmiot i zakres ochrony zabytku. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nieprawidłowe doręczenie decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji stronie, zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.), ostatecznie nie pociągnęło za sobą skutków, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.), albowiem odwołanie zostało wniesione w terminie i strona w postępowaniu odwoławczym była reprezentowana przez ustanowionego pełnomocnika. Nie stanowi też uchybienia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, brak powtórzenia oględzin zabytku przy ponownym rozpoznaniu sprawy z udziałem przedstawiciela właściciela terenu, na którym położony jest zabytek. Przed wydaniem decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji umożliwił bowiem stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym protokołu z [...] sierpnia 2015 r. zawierającego ustalenia z oględzin przeprowadzonych [...] lipca 2015 r. Przedstawiciel Skarbu Państwa, który nie uczestniczył w oględzinach obiektu, nie zgłosił żadnych uwag do protokołu z [...] sierpnia 2015 r. ani też wniosku o powtórzenie tej czynności. Strona skarżąca nie wykazała też w jaki sposób brak ponownego przeprowadzenia oględzin torów kolejowych mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została wniesiona przez P. S.A. w W. Spółka wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1) art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 8 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji administracyjnej pełnomocnikowi strony i nie uchylenie decyzji w warunkach, gdy tych samych przyczyn ten sam organ w innej sprawie uchylił decyzję organu pierwszej instancji; 2) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 79 ust. 1 k.p.a., art. 10 k.p.a. poprzez niepowtórzenie dowodu z oględzin mienia objętego wpisem do rejestru i oparcie ustaleń faktycznych na oględzinach z [...] lipca 2015 r., przeprowadzonych w ramach postępowania, w którym nie uczestniczył właściciel nieruchomości - Skarb Państwa; 3) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz 138 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dotyczącej wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a zwłaszcza wobec niepodjęcia żadnych czynności procesowych zmierzających do ustalenia czy przedmiot ochrony konserwatorskiej powinien być tożsamy z tym, co uwidoczniono w zaskarżonej decyzji, pomimo wyraźnego wskazania zawartego w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2016 r., przekazującej Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności wobec niepodjęcia żadnych czynności procesowych zmierzających do ustalenia czy przedmiot ochrony konserwatorskiej powinien być tożsamy z tym, co uwidoczniono w zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że Wojewódzki Konserwator Zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, walory zabytkowe spornych torów kolejowych wraz z infrastrukturą zostały należycie zweryfikowane. Ich zachowanie leży w interesie społecznym. Wartość historyczna wskazanego obiektu została należycie ustalona i nie została przez skarżącą skutecznie podważona. Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałyby ustalenia organu co do wartości zabytkowych spornego obiektu. W szczególności Spółka nie wykazała, że elementy objęte ochroną nie powstały w czasach funkcjonowania [...]. W tym stanie rzeczy ustalenia organu z których wynika, że obiekt ten spełnia definicję zabytku i podlega ochronie należy uznać za niewadliwe. Podkreślić należy, że przedmiotem oględzin były tory kolejowe w obrębie stacji kolejowej w [...]. Oznacza to, że oględziny dotyczyły przedmiotu ochrony, który objęty jest zaskarżoną decyzją. Nie było zatem potrzeby przeprowadzania dodatkowych czynności wyjaśniających dotyczących przedmiotu ochrony konserwatorskiej. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 8 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji administracyjnej pełnomocnikowi strony. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została niewątpliwie nieprawidłowo doręczona stronie, zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi, jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Strona nie poniosła negatywnych konsekwencji błędnego doręczenia decyzji pierwszej instancji, albowiem odwołanie od niej zostało wniesione w terminie. Podkreślić należy, że odwołanie zostało sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika i rozpatrzone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W postępowaniu odwoławczym strona była reprezentowana przez ustanowionego pełnomocnika. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 79 ust. 1 k.p.a., art. 10 k.p.a. poprzez niepowtórzenie dowodu z oględzin obiektu objętego wpisem do rejestru i oparcie ustaleń faktycznych na oględzinach z [...] lipca 2015 r., przeprowadzonych w ramach postępowania, w którym nie uczestniczył właściciel nieruchomości - Skarb Państwa. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że przed wydaniem decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym protokołu z [...] sierpnia 2015 r. zawierającego ustalenia z oględzin przeprowadzonych w dniach [...] lipca 2015 r., a przedstawiciel, który nie uczestniczył w oględzinach, nie zgłosił żadnych uwag do protokołu z [...] sierpnia 2015 r. ani też wniosku o powtórzenie tej czynności. Skarżąca nie wykazała też w jaki sposób brak ponownego przeprowadzenia oględzin torów kolejowych mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niezasadności powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.