III SA/Lu 117/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Sędziowie WSA Jerzy Drwal, WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Sejmik Województwa pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej [...] [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119 + 186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122 + 770 w [...]. Prokurator Rejonowy [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżył powyższą uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Zarzucił naruszenie art. 10 ust. 5a i ust. 5c w związku z art. 6 ust. 1, ust. 6a ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o drogach publicznych, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie statusu drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej Nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119 + 186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122 + 770 w [...], pomimo braku kryteriów pozwalających na dokonanie zmiany kategorii drogi. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że powyższą uchwałą Sejmik Województwa pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej Nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119 + 186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122 + 770 w [...] obejmujący ulicę [...], ulicę [...], ulicę [...] oraz ulice [...], co spowodowało, że z chwilą wejścia w życie tej uchwały ten odcinek drogi stał się drogą o kategorii powiatowej. Następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Rada Powiatu [...] pozbawiła kategorii drogi powiatowej wskazany wyżej odcinek, powodując, że stał się on drogą o kategorii drogi gminnej. Skarżący przywołał brzmienie przepisów art. 10 ust. 5a, ust. 5c, ust. 5d i ust. 5e ustawy o drogach publicznych, z których wynikają zasady pozbawienia drogi danej kategorii. Skarżący podniósł, że powyższych zasad nie można stosować w oderwaniu od przepisów definiujących poszczególne kategorie dróg. Przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., KP 2/13, w którym Trybunał orzekł, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust 1 ustawy o drogach publicznych, a więc uwzględniająca treść tych przepisów. Prokurator podniósł, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, ust. 5c i ust. 5e zdanie drugie ustawy o drogach publicznych nie mają swobody w pozbawieniu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz ograniczone są wymogiem, by odcinek pozbawiony kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej oraz zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicjami legalnymi, wskazującymi na przesłanki zaliczenia dróg publicznych do określonej kategorii. Prokurator za bezprawne uznał działanie Sejmiku Wojewódzkiego zmierzające do pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli ten odcinek nadal będzie spełniał wymogi przewidziane dla tego typu dróg. Skarżący podniósł, że zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji, w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1, art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, aby rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazania dróg za wszelką cenę, celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy. Skarżący podkreślił, że dana jednostka samorządu terytorialnego przystępując do pozbawienia danego odcinka drogi dotychczasowej kategorii ma obowiązek poczynić ustalenia, co do tego czy droga ta utraciła dotychczasowy charakter i nie spełnia już wymogów przewidzianych dla danej kategorii oraz czy droga ta spełnia kryteria przewidziane dla drogi niższej kategorii. Nie jest prawnie dopuszczalne w ocenie Prokuratora pozbawienie tego samego odcinka drogi kategorii drogi wojewódzkiej przez sejmik województwa oraz kategorii drogi powiatowej przez radę powiatu, ponieważ ten sam odcinek drogi nie może przestać spełniać wymogów przewidzianych dla dróg wojewódzkich, po czym przestać też spełniać wymogów przewidzianych dla dróg powiatowych. Odnosząc się do sprawy, skarżący wskazał, że dotychczasowa droga wojewódzka Nr [...] na całym jej dotychczasowym przebiegu (od [...] do połączenia z drogą wojewódzką Nr [...] u zbiegu ulic [...] i [...]), do podjęcia przez Sejmik Województwa, a potem Radę Powiatu [...] uchwał pozbawiających ją kategorii najpierw drogi wojewódzkiej, a następnie drogi powiatowej, miała status drogi wojewódzkiej. Droga ta łączyła się z inną drogą wojewódzką, oznaczoną Nr [...], biegnącą od miejscowości [...], przez [...], w kierunku [...] i dalej w kierunku [...], gdzie łączy się z innymi drogami o kategorii dróg wojewódzkich w kierunku mostu na [...] w miejscowości [...] oraz w kierunku [...]. Takie połączenie dróg wojewódzkich Nr [...] i Nr [...] sprawiało, że dotychczasowe drogi wojewódzkie na terenie miasta [...] tworzyły powiązany ze sobą "zamknięty" system dróg. Pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wskazanego w wyżej wymienionych uchwałach doprowadziło do sytuacji, w której sieć dróg wojewódzkich została przerwana i nie tworzy już zamkniętego i powiązanego ze sobą układu komunikacyjnego. Tymczasem intencją ustawodawcy było, aby drogi istotne dla województwa w całości znajdowały się pod zarządem wojewódzkich jednostek samorządu terytorialnego. Prokurator zarzucił brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Podniósł, że podjęcie uchwały nie zostało poprzedzone analizą i oceną okoliczności faktycznych stanowiących podstawę podjęcia uchwały. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że zaskarżona uchwała została uzasadniona zgodnie z zasadami techniki prawodawczej. Organ wskazał, że droga, której dotyczy zaskarżona uchwała, nie ma bezpośredniego wypływu na rozwój całego regionu i w konsekwencji nie spełnia przesłanki uznawania jej za drogę wojewódzką. Odcinek drogi wojewódzkiej, o którym mowa w zaskarżonej uchwale, po przekazaniu do użytku I etapu obwodnicy miasta [...] wraz z przeprawą mostową przez [...], zlokalizowanych w ciągu drogi ekspresowej [...], stracił funkcję drogi ponadlokalnej. Przebieg drogi obejmujący ulicę [...], [...] pełni funkcję drogi lokalnej. Organ zwrócił uwagę, że rozwój infrastruktury drogowej w ostatnich latach wpłynął na zmianę kategorii dróg. Wskazał, że po zakończeniu budowy drogi ekspresowej [...] od węzła [...] do "nowego mostu w [...]", droga krajowa Nr [...] stanie się z mocy prawa drogą wojewódzką. Dostosowanie drogi krajowej Nr [...] na odcinku [...] do parametrów technicznych drogi ekspresowej (S), jak i planowana rozbudowa linii kolejowej Nr [...], spowoduje malejące natężenie ruchu pojazdów samochodowych na drodze Nr [...], a co za tym idzie spadek znaczenia tej drogi w układzie komunikacyjnym województwa lubelskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest uchwała Sejmiku Województwa z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] o pozbawieniu kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wojewódzkiej Nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119 + 186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122 + 770 w [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870), dalej jako "ustawa zmieniająca", w związku z art. 10 ust. 5a i ust. 5b ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5b ustawy o drogach publicznych). Przepisy ustawy o drogach publicznych w wyżej wymienionym brzmieniu obowiązują od dnia 9 lipca 2015 r. Zostały wprowadzone na mocy ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych była przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie Kp 2/13 orzekł o zgodności z powyższych przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym przesądził jednocześnie, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a - 5d i ust. 5e ustawy o drogach publicznych, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc uwzględnia treść tych przepisów. Pomimo zatem braku w art. 10 ust. 5a - 5d bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1, przepisy te należy wykładać tak, jakby takie odesłanie zawierały, co oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii. Pozbawienie kategorii uzależnione jest od wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi – odpowiednio wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg jednostkom samorządu terytorialnego niższego szczebla celem unikania wydatków związanych z ich utrzymaniem. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 (przepis ten dotyczy zaliczenia drogi do kategorii dróg krajowych), stanowiące połączenia między miastami lub mające znaczenie dla województwa. Zaskarżoną uchwałą pozbawiano kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej Nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119 + 186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122 + 770 w [...]. Prawidłowo jako podstawę prawną wskazano art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu projektu do uchwały przedstawiono wszystkie istotne okoliczności oraz podano przyczynę jej podjęcia. Wskazano, że wyżej wymieniony odcinek drogi wojewódzkiej Nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119 + 186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122 + 770 w [...] po przekazaniu do użytku I etapu obwodnicy [...] wraz z przeprawą mostową przez rzekę [...], zlokalizowanych w ciągu drogi ekspresowej [...] stracił funkcję drogi ponadlokalnej. Wyjaśniono, że dostosowanie drogi krajowej Nr [...] na odcinku [...] do parametrów technicznych drogi ekspresowej oraz rozbudowa linii kolejowej Nr [...] spowodują malejące natężanie ruchu pojazdów na drodze Nr [...] i w konsekwencji spadek znaczenia tej drogi w układzie komunikacyjnym województwa. W świetle powyższego zgodzić się należy z organem, że wymieniony w uchwale odcinek drogi nie spełnia wymagań zaliczenia go do drogi wojewódzkiej. Jak wynika z uzasadnienia projektu uchwały Sejmiku - nowy przebieg drogi krajowej [...] przejął funkcję obsługi ruchu regionalnego i ponadregionalnego, który odbywał się na wyżej wymienionym odcinku drogi Nr [...]. Nieuzasadniony jest również zarzut niezachowania proporcjonalności, o której mowa w art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu projektu do zaskarżonej uchwały wskazano, że na mocy uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej drogi Nr [...] stanowiącą uprzednio część drogi krajowej Nr [...] na odcinku od granicy administracyjnej gminy [...] na rzece [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. 2909) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. 870), odcinek drogi gminnej o długości 10,8 km stanowiącej byłą drogę krajową Nr [...] stał się drogą wojewódzką. Zaskarżoną uchwałą pozbawiono zaś kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi Nr [...] o długości 3,584 km. Porównanie długości wskazanych odcinków świadczy o zachowaniu zasady proporcjonalności. W uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały podano także długość dróg przekazanych Województwu [...] (ok. 45 km) oraz długość dróg przekazanych przez Województwo [...] (ok. 34 km). Sejmik Województwa zgodnie zatem z prawem skorzystał z kompetencji przysługującej mu na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej i pozbawił wyżej wymieniony odcinek drogi kategorii drogi wojewódzkiej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.).