II SA/Wa 1381/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] grudnia 2016 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] - mł. insp. P. W. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] orzekł o zwolnienia asp. D. M. ze służby w związku z trwałą utratą zdolności psychicznej do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Funkcjonariusz wniósł odwołanie od ww. decyzji. Szef Krajowej Administracji Skarbowej decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm.) oraz art. 184 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 3948, ze zm.) orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżoną decyzji organu I instancji. Wskazana decyzja została podpisania z upoważnienia Szefa KAS przez P. W. podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów Zastępcę Szefa KAS. W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ stwierdził, że postępowanie w sprawie zwolnienia strony ze służby zostało wszczęte w związku z orzeczeniem Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministra Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Przyczyną zwolnienia jest orzeczenie komisji lekarskiej w sprawie niezdolności do służby oraz brak możliwości przeniesienia na stanowisko służbowe odpowiednie do jego stanu zdrowia i kwalifikacji zawodowych. Rejonowa Komisja Lekarska w dniu [...] czerwca 2016 r. orzekła o niezdolności funkcjonariusza do służby polegającej na wykonywaniu zadań określonych w art. 2 ust 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, co oznacza również niezdolność do realizacji zadań określonych w pkt 4, 5 i 6 ww. przepisu. W Izbie Celnej w [...] wolne etaty występują głównie w komórkach dozoru i oddziałach celnych, gdzie realizowane są zadania wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o Służbie Celnej. Na stanowiskach obsadzanych przez członków korpusu służby cywilnej nie ma również stanowisk, na których pracę mogłaby wykonywać osoba z orzeczeniem stwierdzającym trwałą niezdolność do służby. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w treści decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdził, że [...] Rejonowa Komisja Lekarska orzeczeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., w wyniku badań lekarzy specjalistów, stwierdziła u strony schorzenie podstawowe, które zostało zakwalifikowane zgodnie z wykazem chorób i ułomności zawartym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 15 września 2015 r. w sprawie określenia wykazu chorób i ułomności oraz kategorii zdolności do pełnienia służby przez funkcjonariuszy celnych na niektórych stanowiskach służbowych, do paragrafu 58 punktu 3 ww. wykazu z kategorią zdolności do pełnienia służby - C. Komisja rozpoznała i opisała w pkt B również schorzenia współistniejące. W uzasadnieniu orzeczenia zostało wyjaśnione, że opisane w pkt I rozpoznania zgodnie z § 58 p. 3 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 września 2015 r. w sprawie określenia wykazu chorób i ułomności oraz kategorii zdolności do pełnienia służby przez funkcjonariuszy celnych na niektórych stanowiskach służbowych czynią funkcjonariusza niezdolnym do służby. Pozostałe schorzenia rozpoznane na podstawie dostarczonej dokumentacji, po badaniu lekarzy specjalistów — konsultantów oraz po badaniu własnym, opisane w pkt 2,3 rozpoznania czynią orzekanego zdolnym do służby z ograniczeniem, opisane w pkt 4-6 rozpoznania czynią orzekanego zdolnym do służby. Powyższe ustalenia w ocenie Komisji Lekarskiej uzasadniają uznanie funkcjonariusza za niezdolnego do służby polegającej na wykonywaniu zadań określonych w art 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Komisja Lekarska wyjaśniła, że schorzenie opisane w pkt 1 rozpoznania orzeczenia nr [...] [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. ze względu na swój charakter czyni go trwale niezdolnym do służby polegającej na wykonywaniu zadań określonych w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o Służbie Celnej. W piśmie z dnia [...] października 2016 r. Komisja Lekarska wyraziła stanowisko, że w związku z brakiem odwołania wydane orzeczenie jako prawomocne i funkcjonuje w obrocie prawnym. W ocenie organu odwoławczego w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 104 ust. 1 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej, tj. zachodzi trwała utrata zdolności fizycznej lub psychicznej do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, stwierdzona przez komisję lekarską podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Drugą wymaganą przesłanką jest brak możliwości pełnienia służby przez funkcjonariusza na innym stanowisku odpowiednim do jego stanu zdrowia i kwalifikacji zawodowych albo gdy funkcjonariusz odmawia przejścia na inne stanowisko. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w celu ustalenia możliwości pełnienia służby przez odwołującego na innym stanowisku odpowiednim do jego stanu zdrowia i kwalifikacji zawodowych. W trakcie postępowania uzyskał informacje o braku wolnych etatów bądź braku stanowisk, na których funkcjonariusz, wobec którego orzeczono niezdolność do wykonywania zadań określonych w art. 2 pkt 4-6 ustawy o Służbie Celnej, mógłby realizować powierzone mu zadania. Wskazano, że braki kadrowe występują głównie w komórkach dozoru i oddziałach celnych, w których realizowane są zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ww. ustawy. W ocenie organu odwoławczego nie można podzielić argumentacji, że w rozpatrywanej sprawie Komisja Lekarska stwierdziła niezdolność funkcjonariusza do służby polegającą na wykonywaniu zadań określonych tylko w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, bez wskazania przez Komisję jaki charakter ma stwierdzona przez nią niezdolność. Komisja Lekarska wskazała bowiem w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., że schorzenie opisane w pkt 1 rozpoznania orzeczenia nr [...] [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. ze względu na swój charakter czyni stronę trwale niezdolnym do służby polegającej na wykonywaniu zadań określonych w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o Służbie Celnej. Informacje uzupełniające Komisji mają na celu wyjaśnienie powstałych wątpliwości i nie powodują utraty mocy wydanego przez Komisję orzeczenia w sprawie. Należy nadmienić, że orzeczenia lekarskie są dla organu wiążące. Nie oznacza to jednak, że zakwestionowanie orzeczenia lekarskiego nie jest w ogóle możliwe. Jednakże należy mieć na uwadze, że zakwestionowania orzeczenia lekarskiego można dokonać tylko pod względem formalnym, a nie treści merytorycznej. Nie może służby celnej pełnić osoba, która została uznana za trwale niezdolną do służby polegającej na wykonywaniu zadań określonych w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem organu odwoławczego w badanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 6, art. 9, art. 10 i art. 106 k.p.a. W trakcie postępowania przez organ I instancji oraz przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy strona miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się w sprawie, od samej strony zależy zaś czy skorzysta z takiej możliwości. Organ oparł decyzję na orzeczeniu rejonowej komisji lekarskiej, późniejsze zaś wyjaśnienia tej komisji o charakterze uzupełniającym nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Niezasadne są też zarzuty, iż organ działał bez uwzględnienia zasady słusznego interesu obywatela. Interes społeczny lub słuszny interes stron może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, tylko w przypadku decyzji uznaniowych. W przypadku decyzji obligatoryjnych, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, organ jest zobowiązany do podjęcia określonych prawem działań i nie ma możliwości podjęcia rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zasady słusznego interesu obywatela. Wobec wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w art. 104 ust. 1 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej, skarżona decyzja została wydana przez Dyrektora Izby Celnej w [...] zgodnie z prawem. D. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] . Wskazanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 104 ust. 1 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 40 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, poprzez błędną ich wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego organ administracyjny uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zaistnienia obligatoryjnej przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby, czyli do trwałej utraty zdolności fizycznej lub psychicznej do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, co zostało stwierdzone przez Komisję Lekarską. Skarżący zauważył, że w orzeczeniu Komisji Lekarskiej z dnia [...] czerwca 2016 r. w pkt 12 stwierdzona jest jedynie niezdolność do służby polegająca na wykonywaniu zadań określonych w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej. Natomiast o kwestii jakiego rodzaju jest to niezdolność wypowiedział się jedynie Przewodniczący Rejonowej Komisji Lekarskiej w swoim piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Skarżący zauważył, że zgodnie z dyspozycją art. 40 ustawy o komisjach, rejonowe komisje lekarskie orzekają w składzie co najmniej dwuosobowym, a ponadto orzeczenia wydane przez komisje podpisują wszyscy członkowie komisji, zatem powoływanie się organu wyższej instancji w skarżonej decyzji na okoliczność iż pisma wyjaśniające przewodniczącego komisji, stanowią informacje uzupełniające, które nie powodują utarty mocy wydanego orzeczenia. D. M. zarzucił również naruszenia przepisów prawa procesowego: - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji organu I i II instancji przez tą sama osobę P. W., w sytuacji gdy z dyspozycji przepisu wynika jednoznacznie obligatoryjny, bezwzględny obowiązek wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu decyzji I instancji, co istotnie narusza reguły postępowania administracyjnego, - art. 106 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Szefa Służby Celnej, iż pisma Przewodniczącego RKL są jedynie informacjami uzupełniającymi, ponieważ to z tego pisma wynikało, iż niezdolność ma charakter trwały, - art. 77 k.p.a. poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak kompleksowej, dogłębnej analizy całego materiału dowodowego. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] , ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). Stwierdzenie zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a."). Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 K.p.a. W świetle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem zarówno decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] wydaną w dniu [...] grudnia 2016 r., jak i decyzję wydaną po rozpoznaniu odwołania w dniu [...] czerwca 2017 r., wydała i podpisała ta sama osoba, tj. pan P. W.. P. W. podpisał decyzję organu I instancji a następnie podpisał decyzję organu II instancji, działając w postępowaniu odwoławczym z upoważnienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję (por. Andrzej Wróbel "Komentarz zaktualizowany do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el. 2016, teza 9). Dodać należy, iż zawarte w odpowiedzi na skargę argumenty odnoszące się do wyłączenia osoby sprawującej funkcję monokratycznego centralnego organu administracji rządowej nie mogą zostać uwzględnione, gdyż dotyczą one postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie postępowania odwoławczego, jak w niniejszej sprawie. Reasumując, wydanie zaskarżonej decyzji na skutek odwołania przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji organu I instancji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Ujawnienie się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przesłanki wznowieniowej opisanej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi bezwzględną podstawę do uchylenia decyzji wydanej w wyniku tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. Zaistnienie tej podstawy w rozpatrywanej sprawie nastąpiło z chwilą, kiedy Sąd stwierdził, że decyzję wydaną w I instancji i decyzję wydaną w II instancji podpisała ta sama osoba. Wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do wznowienia postępowania, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej decyzji organu odwoławczego. Decyzja organu I instancji została natomiast uchylona wobec braku jednoznacznego stanowiska Komisji Lekarskiej zawartej w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2016 r., co do zakresu wykonywanych zadań, w stosunku do których funkcjonariusz został uznany za niezdolnego do służby. W orzeczeniu skarżący został uznany za niezdolnego do wykonywania zadań określonych tylko w pkt 5 ust. 1 art. 2 ustawy. Dopiero w wyjaśnieniach Przewodniczącego [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. zawarte zostało stanowisko, iż orzeczenie obejmuje także niezdolność do wykonywania zadań określonych w pkt 4 i 6 ust.1 art.2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zdaniem Sądu ostateczne stanowisko w kwestii zakresu niezdolności do służby winno znajdować się w orzeczeniu Komisji Lekarskiej. Opisana wada skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji z powodu naruszenia art. 40 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.