II SAB/Wa 68/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. L na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - M. L. w skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucił Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który złożył w organie drogą elektroniczną w dniu [...] grudnia 2017 r., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, iż wnioskiem tym żądał podania, drogą poczty elektronicznej, informacji dotyczących pracownika/pracowników rozpatrujących odwołanie Stowarzyszenia "[...]" z dn. [...] grudnia 2017 r. od decyzji nr [...][...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dn. [...] listopada 2017 r. sygn. [...] dotyczącej pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich i prac restauratorskich przy pomniku nagrobnym J. S. K. w [...], wpisanym do rejestru zabytków ruchomych województwa [...] pod nr [...]decyzją z dn. [...] października 2015 r. - tj. podania danych imiennych, stanowiska, podległości służbowej, zakresu kompetencji, kwalifikacji (wykształcenie, przygotowanie i doświadczenie zawodowe). Podpisując przedmiotowy wniosek skarżący zaznaczył, iż jest prezesem Stowarzyszenia "[...]" w [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący nadmienił, że w odpowiedzi na ten wniosek, otrzymał drogą elektroniczną z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Centrum informacyjne, Wydział Informacji Publicznej) e-maila z dnia [...] grudnia 2017 r., informującego, że termin udzielenia odpowiedzi zostaje przesunięty do [...] stycznia 2018 r., ze względu na konieczność przeprowadzenia dalszych wewnętrznych analiz prawnych w zakresie wniosku. W ocenie skarżącego, powyższa wiadomość z Ministerstwa, wysłana została już po ustawowym terminie, który upłynął [...] grudnia 2017 r. nie zawierała odpowiedzi zgodnie z żądaniem, zawartym we wniosku. Dlatego pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, w związku z bezczynnością Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. W dniu [...] stycznia 2018 r. skarżący otrzymał drogą elektroniczną e-maila z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Centrum Informacyjne, Wydział Informacji Publicznej), w którym organ ponownie poinformował go, iż termin udzielenia odpowiedzi został przedłużony do [...] stycznia 2018 r. i dodał, że sprawa została zadekretowana na Wydział Orzecznictwa Administracyjnego i Konserwatorskiego Departamentu Ochrony Zabytków MKiDN. Jednocześnie organ poinformował, że dane osobowe pracowników nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu. W ocenie skarżącego, termin do udzielenia żądanej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. informacji upłynął w dniu [...] grudnia 2017 r., zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i ponieważ do tego dnia skarżący nie otrzymał ani żądanej informacji ani organ nie wydał decyzji, stosownie do treści art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej - skarga zarzucająca bezczynność jest uzasadniona. Przesunięcie terminu udzielenia żądanej informacji przez Ministra nie można uznać za skuteczne, albowiem zostało wyartykułowane po ustawowym terminie wiążącym zobowiązanego do zachowań zgodnych z ustawą o dostępie do informacji publicznej. W konkluzji skargi M. L. wniósł o: 1) zobowiązanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. o udzielenie informacji publicznej, w terminie czternastu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś przypadku nie stwierdzenia bezczynności organu, stwierdzenie że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) wymierzenie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6, w związku z popełnieniem przestępstwa, poprzez rażące naruszenie prawa tj. art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r. nr 112 poz. 1198 ze zm.), 4) zasądzenie kosztów postępowania. Niniejsza skarga została sporządzona w dniu [...] stycznia 2018 r. i wpłynęła do organu w dniu [...] stycznia 2018 r. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał wpływ przedmiotowego wniosku w dniu [...] grudnia 2017 r. i wskazał, iż nieuzasadnione jest stwierdzenie skarżącego, iż pismo o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy zostało sporządzone z naruszeniem terminu z art. 13 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.). Wniosek skarżącego wpłynął bowiem, co sam skarżący przyznaje, w dniu [...].grudnia, natomiast pismo datowane jest [...] grudnia. Tymczasem już w dniu [...] grudnia 2017 r. skarżący, jak sam przyznaje, wystąpił do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Analizując stan sprawy należy tu przede wszystkim podnieść, że już pierwsza wątpliwość jaka jawi się w niniejszym postępowaniu to czy skarżący rzeczywiście żąda udzielenia informacji publicznej, czy też tą drogą usiłuje uzyskać informacje, jakie mógłby uzyskać jako strona postępowania administracyjnego. Jak wynika już z informacji przekazanych przez skarżącego w niniejszym postępowaniu jest on prezesem Stowarzyszenia "[...]" w [...], a więc osobą wykonującą wszystkie czynności odwołującego się w postępowaniu, którego dotyczy zapytanie. Skarżący podpisał tez odwołanie w sprawie administracyjnej, której dotyczy wniosek. Dlatego, już z tej przyczyny można dojść do przekonania, że wniosek skarżącego nie zmierzał do uzyskania informacji publicznej a do uzyskania informacji, które mogłyby ewentualnie być przydatne w postępowaniu administracyjny lub sądowo administracyjnym, a zatem, że wniosek został złożony z naruszeniem celu ustawy. Nadto, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dostęp stron postępowania administracyjnego do akt postępowania regulują przepisy art. 73 i art. 74 Kpa. Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego. Dostęp ten ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Również, dane osób przygotowujących decyzję administracyjną w sprawie, której dotyczy wniosek, w szczególności dane żądane przez skarżącego, a znajdujące się w aktach osobowych pracowników, nie stanowią informacji publicznej. Po pierwsze nie można uznać, że osoby uczestniczące w procesie wydawania decyzji administracyjnej są osobami pełniącymi funkcje publiczne, albowiem ich rola jest jedynie pomocniczą. Osoby te tworzą jakiś projekt aktu administracyjnego, który jest jedynie projektem, a ostateczna jego treść jest weryfikowana i zatwierdzana przez organ lub osobę wyposażoną przez organ w prawo do wydawania decyzji administracyjnych z upoważnienia organu. Stanowisko takie znajduje wyraz w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2130/15. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów-) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że do zakwalifikowania określonej osoby do kategorii "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu ustawy wystarczy, aby uczestniczyła ona "w sposób bezpośredni lub pośredni" w realizowaniu zadań należących do kompetencji ministra - prowadziłoby do zakwestionowania prawa do prywatności w istocie każdej osoby, która w jakikolwiek sposób jest powiązana z podmiotami realizującymi zadania publiczne i tylko z tego powodu, że jej stanowisko może być wzięte (lub nie) pod uwagę przez podmiot bezpośrednio kształtujący sytuację prawną innej osoby. Nie może być tym samym kryterium rozstrzygającym o kwalifikacji danej osoby jako "osoby pełniącej funkcje publiczne, mającej związek z pełnieniem łych funkcji" okoliczność pełnienia szczególnie ważnej, z punktu widzenia realizacji zadań, funkcji ustrojowej bądź działalność na najwyższym szczeblu struktury organizacyjnej organu administracji publicznej. Skarżący domaga się udostępnienia danych znajdujących się w znacznej części w aktach osobowych pracownika, a zatem danych podlegających ochronie z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 922), w tym danych, które podlegają, z woli ustawodawcy, weryfikacji w procesie naboru pracowników do pracy, a które, wolą tego ustawodawcy, nie podlegają publicznemu udostępnieniu w tym procesie. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1889 ze zm.) dyrektor generalny urzędu niezwłocznie po przeprowadzonym naborze upowszechnia informację o wyniku naboru przez, umieszczenie jej w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu, w Biuletynie urzędu oraz w Biuletynie Kancelarii, a informacja ta zawiera jedynie nazwę i adres urzędu; określenie stanowiska pracy; imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Skarżący wykorzystuje tryb ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądając danych potrzebnych mu w postępowaniu administracyjnym, dlatego żądane dane nie stanowią informacji publicznej z przyczyn wyżej omówionych. M. L. w piśmie procesowym z [...] lutego 2018 r. podtrzymał w całości wszystkie żądania i argumentację skargi. Podnosił, iż żądane dane stanowią informacje publiczną, wskazując w tej materii na orzecznictwo sądów administracyjnych i wyrok Trybunału konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05. Dodał, iż w przeciwieństwie do odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył we własnym imieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12,). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Dlatego, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność, należy zawsze uwzględnić stan sprawy w dniu sporządzenia skargi. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udostępnienia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Zadaniem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, było zatem określenie, czy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r., oraz czy w sprawie wystąpiły podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki do udostępnienia informacji publicznej, określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zasadność skargi na bezczynność musi być zatem oceniania z daty jej sporządzenia w odniesieniu do stanu rozpatrzenia sprawy w tym dniu. W przedmiotowej sprawie przede wszystkim wskazać należy, iż skarżący sporządził skargę w dniu w dniu 9 stycznia 2018 r. mając świadomość (pisma organu z dnia 28 grudnia 2017 r. i z dnia 5 stycznia 2018 r.), iż ostateczny termin udzielenia odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ ustalił na dzień [...] stycznia 2018 r. Tak więc skarga z dnia [...] stycznia 2018 r. zarzucająca bezczynność nie może być skuteczna – była bowiem przedwczesna i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie musiała ją oddalić. Błędne są tu wywodu skargi oraz pisma procesowego skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie niezasadności przedłużenia terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek. Skarżący błędnie oblicza ten termin. Pismo organu o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy nie zostało sporządzone z naruszeniem czternastodniowego terminu wskazanego z art. 13 ust 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem wniosek skarżącego wpłynął w dniu [...] grudnia 2017 r. (co jest w sprawie bezsporne), a zatem pismo o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, które zostało sporządzone i wysłane do skarżącego pocztą elektroniczną w dniu [...] grudnia 2017 r. było w terminie – ściśle, zostało sporządzone i wysłane w ostatnim dniu czternastodniowego terminu. Nadto z uwagi na przedmiot wniosku, dotyczącego danych pracowników przygotowujących decyzję administracyjną w konkretnej sprawie oraz z uwagi na fakt bezpośredniego uczestnictwa skarżącego – jako prezesa Stowarzyszenia "[...]" w [...], będącego stroną postępowania administracyjnego, którego przedmiotowy wniosek dotyczy – organ mógł mieć uzasadnione wątpliwości wymagające zastanowienia się nad oceną wniosku zarówno w zakresie przedmiotowym (czy stanowi informacje publiczną) i w świetle art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (czy wnioskodawca posiada inny tryb dostępu do żądanej informacji). Dlatego, z uwagi na te wątpliwości przedłużenie terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek było uzasadnione. Nadto nie było ono nadmierne i było zgodne z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ pismo organu z dnia [...] stycznia 2018 r. porusza zagadnienie, czy dane osób przygotowujących decyzję administracyjną w konkretnej sprawie, w szczególności dane żądane przez skarżącego we wniosku, a znajdujące się w aktach osobowych tych pracowników, stanowią informację publiczną - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ma obowiązek ustosunkować się również do powyższej materii. Nie stanowi informacji publicznej informacja o danych pracowników, rozpatrujących daną sprawę i przygotowujących decyzję w danej sprawie. Osoby te nie pełnią bowiem funkcji publicznych, ani też nie wykonują zadań publicznych, tj. nie posiadają kompetencji do podejmowania działań władczych w ramach organu a jedynie przygotowują projekt rozstrzygnięcia danej sprawy. Kompetencje władcze posiadają jedynie osoby popisujące daną decyzje w imieniu organu. Dlatego informacja o ukończeniu studiów przez takich pracowników określonej komórki organizacyjnej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, podległości służbowej tych pracowników, zakresu kompetencji, kwalifikacji (wykształcenie, przygotowanie i doświadczenie zawodowe) nie stanowi informacji publicznej. Dyplom ukończenia studiów uzyskany przez osobę zatrudnioną przez organ to dokument złożony przez nią w związku z nawiązaniem stosunku pracy i tak samo jak kwalifikacje danego pracownika, jego przygotowanie i doświadczenie zawodowe nie mają charakteru dokumentu urzędowego, który podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dane te nie dotyczą też spraw publicznych. Tak samo podległości służbowa, zakres kompetencji nie stanowią informacji publicznej i są danymi dotyczącymi umowy o pracę – danymi prywatnymi. Umowa o prace zawarta przez organ z pracownikami nie decyzyjnymi nie stanowi informacji publicznej. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze przez to cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 6 ust. 2 powyższej ustawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie informacją publiczną nie jest również opis stanowiska pracy (szczegółowy zakres czynności) zatrudnionego pracownika, jak również data zawarcia umowy o pracę z osobą nie pełniącą funkcji publicznej(doświadczenie zawodowe takiej osoby). Aby dana osoba, aby mogła być uznana za osobę pełniącą funkcję publiczną, musi w ramach instytucji publicznej realizować w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych. Świadczenie pracy jest natomiast sprawą prywatną i indywidualną zatrudnionej osoby. Pytania dotyczące nawiązania stosunku pracy oraz zakresu odpowiedzialności - kompetencji, wynikającej z umowy o pracę, które nie nawiązują do warunków powierzenia i wykonywania funkcji publicznych, nie wiążą się z publiczną sferą działalności organu. Z tego powodu nie stanowią informacji publicznej. Ustawa w art. 5 ust. 2 wprowadziła prymat ochrony danych o charakterze prywatnym w ramach dostępu do informacji o działalności organów władz publicznych poprzez dopuszczenie, jako wyjątku w tym zakresie, dostępu do informacji wyłącznie wobec osób pełniących funkcje publiczne i w zakresie mającym związek z pełnieniem tych funkcji (...). W związku z tak sformułowaną zasadą, przepisy tej ustawy nie mogą być interpretowane rozszerzająco do innych pracowników. Brak jest podstaw, aby obejmować nią również dane o charakterze prywatnym pracowników urzędów administracji publicznej. Prawidłowo zatem organ przyjął, że w przypadku gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, to należy o tym poinformować zainteresowanego w formie pisma, co w niniejszej sprawie nastąpiło (pismo z dnia [...] stycznia 2018 r.) Natomiast wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, dopuszczalne jest jedynie w przypadku uznania, że żądana informacja stanowi informację publiczną. W praktyce działalności organów administracji spotyka się nieraz zasadę udzielania stronie informacji o imieniu i nazwisku pracownika prowadzącego daną sprawę. Informację taką często wzbogaca się o podanie nr. telefonu danej komórki organizacyjnej urzędu, pod którym strona może uzyskiwać informacje o postępie sprawy. Jednakże taka informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej a jej celem jest jedynie ułatwienie wzajemnych kontaktów organu i strony, aby ułatwić i uprościć postępowanie. Z zasady tej nie wynika jednak żaden obowiązek informacyjny co do osoby takiego pracownika, spoczywający na organie. Z wyżej wskazanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze art. 151 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.