VI SAB/Wa 62/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 8 czerwca 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie odmowy tymczasowego wpisu na listę członków okręgowej izby inżynierów oddala skargę M. P. (dalej "Skarżący"), w prawidłowym trybie, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej "Krajowa Rada") w zakresie rozpatrzenia jego odwołania od uchwały Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej "Pomorska Izba"), którą odmówiono tymczasowego wpisu go na listę członków [...] Izby. Jak wynika z akt sprawy Skarżący w styczniu 2017 r. zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o tymczasowe wpisanie go na listę tej Izby, a to w związku z zamiarem świadczenia przez niego usługi transgranicznej. [...] Izba sprawę przekazała wg. właściwości do Izby [...], która uchwałą z [...] marca 2017 r. nie uwzględniła wniosku Skarżącego. Dnia 4 kwietnia 2017 r., za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usługi Administracji Publicznej (dalej "platforma ePUAP"), do [...] Izby wpłynęło odwołanie Skarżącego, które zostało przekazane do Krajowej Rady przy piśmie z 11 kwietnia 2017 r. Krajowa Rada uchwałą z [...] czerwca 2017 r. utrzymała w mocy odmowną uchwałę [...] Izby z [...] marca 2017 r. Uchwała ta została Skarżącemu doręczona za pośrednictwem platformy ePUAP dnia 23 czerwca 2017 r. We wrześniu 2017 r. Skarżący wezwał Krajową Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie jego odwołania od uchwały [...] Izby z [...] marca 2017 r. Podał, że przesłana do niego w czerwcu 2017 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, uchwała Krajowej Rady nie zwierała podpisów składu orzekającego, a zatem jest ona jedynie projektem uchwały. Nadto wskazał, że przesłany do niego projekt owej uchwały miał inny numer, niż uchwała Krajowej Rady znajdująca się w aktach administracyjnych. Krajowa Rada postanowieniem z [...] listopada 2017 r. uznała wezwanie Skarżącego za nieuzasadnione. Wyjaśniła, że rozbieżność w numerach uchwał wynikała z oczywistej omyłki pisarskiej oraz że uchwała została prawidłowo podpisana przez członków składu orzekającego, którzy nie posiadają własnych kwalifikowanych podpisów elektronicznych. W tym stanie rzeczy Skarżący w listopadzie 2017 r. złożył do Sądu skargę na bezczynność Krajowej Rady i wniósł o zobowiązanie jej do rozpoznania odwołania i wydania uchwały. Podkreślił, że w czerwcu 2017 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, przesłano mu skan (pdf) uchwały Krajowej Rady z 7 czerwca 2017 r. nie zawierający kwalifikowanych podpisów elektronicznych. W związku z tym 15 lipca 2017 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, wysłał do Krajowej Rady wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które ostatecznie zostało pozostawione bez rozpoznania, gdyż nie uzupełnił jego braku formalnego – podpisu. Zatem we wrześniu 2017 r. ponownie wezwał Krajową Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie jego odwołania od uchwały [...] Izby z [...] marca 2017 r., które do chwili obecnej pozostaje bez odpowiedzi organu. Skarżący poddał w wątpliwość także to, czy uchwała Krajowej Rady z [...] czerwca 2017 r. weszła do obrotu prawnego skoro nie została mu prawidłowo doręczona. Krajowa Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi. Podała, że jej uchwała z [...] czerwca 2017 r. została podpisana przez prawidłowo umocowanych członków składu orzekającego, tj. mgr inż. J. G., mgr inż. D. G. oraz mgr inż. K. K., którzy nie posiadają własnych kwalifikowanych podpisów elektronicznych, a następnie, przy pomocy platformy ePUAP, doręczono ją Skarżącemu, gdyż zrezygnował on z doręczeń w formie tradycyjnej tj. przy użyciu operatora pocztowego, wobec czego uchwała ta weszła do obrotu prawnego. Krajowa Rada wskazała, że skoro ww. członkowie nie posiadają własnych kwalifikowanych podpisów elektronicznych to nie było możliwości doręczania uchwał obu instancji w sposób opisany przez Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Krajowa Rada, już na dzień złożenia przez Skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym także rozpoznawanej skargi, nie pozostawała w zarzucanej jej bezczynności w rozpatrzeniu odwołania Skarżącego od uchwały [...] Izby. Jak wynika z akt sprawy Krajowa Rada uchwałą z [...] czerwca 2017 r. rozpoznała wskazane odwołanie. Skarżący w skardze na bezczynność wniósł jedynie o zobowiązanie Krajowej Rady do wydania uchwały, przy czym jednocześnie zarzucił, że wskazana uchwała Krajowej Rady – w jego ocenie, nie weszła do obrotu prawnego, gdyż za pośrednictwem platformy ePUAP otrzymał on jedynie jej projekt niezawierający kwalifikowanych podpisów elektronicznych członków składu ją wydającego. Bezczynność jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia, bądź innego aktu administracyjnego (uchwały) lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Stosownie do art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej "k.p.a." od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym przepis art. 129 § 1 k.p.a. przewiduje, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Stosownie do art. 35 § 1 k.pa. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym § 3 tego przepisu przewiduje, że w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie Skarżący odwołanie od uchwały [...] Izby wniósł za jej pośrednictwem do Krajowej Rady, które do Krajowej Rady wpłynęło 19 kwietnia 2017 r. Wobec tego rozpoczął bieg, przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a., termin na rozpoznanie tego odwołania. Uchwała, której wydania domaga się obecnie Skarżący, została podjęta [...] czerwca 2017 r. Sąd stwierdza, że ww. uchwała Krajowej Rady została wydana w formie dokumentu nieelektonicznego i podpisana odręcznie przez trzech członków składu orzekającego tj. mgr inż. J. G., mgr inż. D. G. oraz mgr inż. K. K., którzy – zgodnie z oświadczeniem Krajowej Rady, nie posiadają własnych kwalifikowanych podpisów elektronicznych. Uchwała ta zawiera zatem przewidziane w art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. należne dla jej ważności podpisy. W konsekwencji bezsprzecznie Krajowa Rada nie jest w bezczynności w wydaniu uchwały rozpoznającej odwołanie Skarżącego od uchwały [...] Izby. Czym innym jest natomiast doręczenie owej uchwały Skarżącemu za pomocą platformy ePUAP w formie skanu (dokumentu pdf). W myśl art. 109 § 1 k.p.a. decyzje doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Z przepisu art. 109 § 1 k.p.a. wynika zatem, że stronom doręcza się decyzję, a więc jej oryginał, a nie odpis. Strona uprawniona jest więc do otrzymania decyzji sporządzonej na piśmie w oryginale z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ lub decyzji w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2016 r. poz. 1113, 1250, 1823 i 1948), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Odstępstwo od tej zasady przewiduje art. 391 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej może doręczyć pisma (w tym decyzje, uchwały) za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2016 r. poz. 1030 i 1579), jeżeli strona spełni jeden z następujących warunków: 1. złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2. wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3. wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Za pomocą środków komunikacji elektronicznej można doręczyć jednak jedynie decyzję wydaną w formie dokumentu elektronicznego, a więc opatrzoną bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu lub podpisem osobistym (art. 107 § 1 zdanie pierwsze in fine k.p.a.). Nie jest więc możliwe uwzględnienie żądania doręczenia decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, gdy decyzja nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego. Jeśli decyzja, z powodu braku możliwości wydania jej w formie dokumentu elektronicznego, zostaje wydana w formie pisemnej, to doręczenie jej stronie winno nastąpić na piśmie, co nie narusza przy tym art. 109 § 1 oraz art. 391 § 1 k.p.a., nawet gdy został spełniony jeden z warunków określonych w punktach 1-3 tego ostatniego przepisu. Do braku możliwości technicznych, w przypadku doręczenia decyzji, należy zaliczyć nieposiadanie przez osoby podpisujące decyzje w imieniu organu, bezpiecznych podpisów elektronicznych weryfikowanych za pomocą kwalifikowanego certyfikatu. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Wskazane w art. 149 § 1 p.p.s.a. pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie prze uprawniony do tego organ w terminie decyzji/postanowienia/uchwały, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie podkreśla się, że organ nie pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy wydał żądany akt przed datą wniesienia skargi do sądu (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 41/16, wyrok WSA w Krakowie z 20 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 114/16, dostępne w CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko sformułowano w piśmiennictwie (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 615). Autorzy stwierdzili: "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. W obecnym stanie prawnym, sąd oddala prawidłowo wniesioną skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyłącznie, gdy stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu". Powyższy pogląd zbieżny jest również z uzasadnieniem nadania nowego brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. nowelą z 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015, poz. 658). W uzasadnieniu do prezydenckiego projektu nowelizacji p.p.s.a. (druk sejmowy nr 1633A/II kadencja) stwierdzono: "W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". Sąd orzekając w tej sprawie podziela przedstawione powyżej poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, poparte dodatkowo stanowiskiem doktryny, jak i wolą samego ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu projektu zmian ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że w dacie wniesienia przedmiotowej skargi Krajowa Rada nie pozostawała w zarzucanej jej przez Skarżącego bezczynności. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, że Krajowa Rada wydała uchwałę, którą rozpoznała odwołanie Skarżącego, co nastąpiło 7 czerwca 2017 r. tj. przed dniem wniesienia skargi na bezczynność, co miało miejsce w listopadzie 2017 r. Tym samym w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu. Należy przy tym podkreślić, że dla rozpoznania niniejszej sprawy (dot. bezczynności w wydaniu uchwały) żadnego znaczenia nie miała wadliwość lub jej brak w doręczeniu tej uchwały Skarżącemu. Sąd zauważa, że decyzja administracyjna (uchwała) wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne nawet w sytuacji, gdy została doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ale strona mogła zapoznać się z jej treścią. Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.