III OSK 527/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 797/18 w sprawie ze skargi Fundacji A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Fundacji A. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 8 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Fundacji A. z siedzibą w W. (dalej: fundacja), uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 23 sierpnia 2017 r. fundacja wystąpiła do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wstrzymania działalności instalacji pn. [...], zlokalizowanej w miejscowości [...]. Jako podstawę wezwania fundacja wskazała art. 364 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519, ze zm. – dalej: p.o.ś.). Postanowieniem z [...] września 2017 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ stwierdził, że zostały spełnione przesłanki "legitymizujące" fundację do złożenia wniosku w trybie art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Brak jest jednak przesłanek uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wstrzymania działalności prowadzonej przez zakład. Fundacja wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2017 r. w części dotyczącej powodu odmowy wszczęcia postępowania i orzekł o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania instalacji do produkcji koksu, eksploatowanej na terenie [...]. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, ale z niewłaściwych przyczyn. Organ odwoławczy wyjaśnił, że fundacja nie stanowi organizacji społecznej, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a. i ta okoliczność powinna stanowić podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Fundacja wniosła skargę na postanowienie z [...] stycznia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W uchwale z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OPS 4/05 (ONSAiWSA z 2006 r., z: 2, poz. 37) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że fundacja może zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, ponieważ jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1279 ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji, uchwała odnosi się do organizacji społecznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak stanowisko tam wyrażone znajduje również zastosowanie do organizacji społecznych, o których stanowi k.p.a. Przemawia za tym związek postępowania administracyjnego z postępowaniem sądowoadministracyjnym, ale ponadto to samo pojęcie w ustawach procesowych (k.p.a i p.p.s.a.) nie może być interpretowane odmiennie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Polegało to na uwzględnieniu skargi, pomimo, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad wymienionych w wyroku. Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. "art. 145 § pkt. 1 lit a" p.p.s.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. oraz w związku z art. 31 § 1 oraz 2 k.p.a. Polegało to na błędnej wykładni i błędnym uznaniu, że fundacja jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 5 k.p.a. i w związku z tym może żądać wszczęcia postępowania w sprawie. Zdaniem organu, analiza struktury i charakteru fundacji prowadzi do wniosku, że fundacja nie jest organizacją zrzeszającą określoną grupę społeczną, lecz instytucją opartą na majątku przeznaczonym przez jej założyciela na określone, niegospodarcze cele, zazwyczaj naukowe, kulturalne, oświatowe bądź dobroczynne. W związku z tym fundacji nie przysługują prawa organizacji społecznej z art. 31 k.p.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Organ oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną fundacja wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Norma ta jest normą o charakterze "wynikowym" regulującą jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepis ten kształtuje zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia "art. 145 § pkt. 1 lit a" p.p.s.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. oraz w związku z art. 31 § 1 oraz § 2 k.p.a. Przede wszystkim powołane przepisy są przepisami prawa procesowego, a nie prawa materialnego. Ponadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (błędnie powołany w skardze kasacyjnej bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej) stanowi podstawę uwzględnienia skargi w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co w tej sprawie nie miało miejsca. Podstawę uwzględnienia skargi stanowił natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W skardze kasacyjnej organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a więc nie można również przyjąć, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. opiera się na zarzucie braku zastosowania tego przepisu. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał powyższy zarzut kasacyjny jedynie w granicach zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. oraz w związku z art. 31 § 1 oraz § 2 k.p.a. Powołany zarzut sprowadza się do stwierdzenia, że fundacja nie jest organizacją społeczną, o której stanowi art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i w związku z tym nie przysługują jej uprawnienia procesowe z art. 31 § 1 oraz § 2 k.p.a. Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe, o czym trafnie orzekł Sąd I instancji. Kwestia ta została rozstrzygnięta w powołanej przez Sąd I instancji uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2005 r. w sprawie II OPS 4/05. Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi w istocie polemikę z treścią tej uchwały, opartą przede wszystkim na złożonych do tej uchwały zdaniach odrębnych. Nie będąc związanym stanowiskiem wyrażonym w powołanej uchwale w odniesieniu do organizacji społecznych na gruncie postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela jednak pogląd wyrażony przez większość składu orzekającego w sprawie II OPS 4/05, a nie pogląd wyrażony w zdaniach odrębnych. Sposób tworzenia fundacji, cele ich działania, a także włączanie się do działalności fundacji obywateli jednoznacznie wskazują, że fundacje mogą być formą samoorganizowania się obywateli w celu realizacji celów społecznych. Udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych i sądowych ma na celu umożliwianie tym organizacjom prezentowanie własnego stanowiska w kwestiach, które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. Celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu jest nie tyle wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, ale przedstawianie własnego stanowiska odnośnie rozpoznawanej sprawy, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie. Taki też jest cel udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym (jak i sądowoadministracyjnym). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela wyrażone w uchwale stanowisko, że udział fundacji w tym postępowaniu administracyjnym nie podważa tego celu. Ponadto w skardze kasacyjnej organ podkreśla, że uchwała została wydana na gruncie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, a nie postępowanie administracyjne. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w kontrolowanej obecnie sprawie przez Sąd I instancji, zgodnie z którym brak jest podstaw do odmiennego kwalifikowania fundacji na gruncie tych dwóch postępowań. Postępowanie sądowoadministracyjne jest oczywiście postępowaniem odmiennym od postępowania administracyjnego, ale stanowi jego kontynuację, a w obowiązujących przepisach ustaw k.p.a. i p.p.s.a. dotyczących definicji organizacji społecznych brak jest zasadniczych różnic, które pozwalałyby na dokonanie postulowanego przez organ zróżnicowania. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.