II OSK 114/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 541/18 w sprawie ze skargi J. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz J. Z. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 541/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą P. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. J. Z., prowadząca działalność gospodarczą P., wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...]WIOŚ) o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że uchybienia stwierdzone w jej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w trakcie kontroli przeprowadzonej w okresie [...]., potwierdzonej protokołem kontroli [...], zostały usunięte. Interes prawny w wydaniu zaświadczenia skarżąca upatrywała w konieczności przedstawienia wnioskowanego zaświadczenia w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, jak też w postępowaniach toczących się na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519) oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1987) przed Starostą [...] i Marszałkiem Województwa [...]. Postanowieniem z [...] września 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Organ I instancji wskazał, że wszczęte [...] kwietnia 2017 r. postępowanie kontrolne jest nadal w toku, tym samym organ nie dysponuje wystarczającymi danymi potwierdzającymi, że instalacja spełnia wymagania wskazane w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. zmienionej decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w zakresie punktów II.18, II.22, III.1, III.7 oraz III.13. Na tym etapie postępowania kontrolnego, wniosek o wydanie zaświadczenia był przedwczesny. W zażaleniu z [...] października 2017 r. na postanowienie organu I instancji skarżąca podniosła, że czynności kontrolne trwają od [...] r., a kontrolę rozpoczęto od sprawdzenia usunięcia naruszeń zidentyfikowanych przez poprzednią kontrolę. Pomiędzy dniem wszczęcia postępowania kontrolnego a dniem wydania postanowienia przez organ instalacja była wielokrotnie wizytowana przez kontrolerów. W trakcie tych czynności wykonano wiele zdjęć instalacji oraz jej poszczególnych elementów. Sporządzono również wiele notatek oraz protokołów oględzin. Dodatkowo instalacja była filmowana za pomocą kamery wbudowanej w bezzałogowy statek powietrzny. Zdaniem skarżącej powyższe wskazuje, że organ dysponował w dniu wydania postanowienia danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia żądanej treści. Z art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że zaświadczenie wydaje się nie tylko na podstawie danych zawartych w rejestrach i ewidencjach, lecz także na podstawie innych danych będących w jego posiadaniu. Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] listopada 2017 r. stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Uznał za bezsporne w sprawie, że skarżąca wykazała interes prawny w wydaniu zaświadczenia. Wskazał natomiast, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o treści, której domagała się skarżąca. W dniu wydania zaskarżonego postanowienia postępowanie kontrolne wszczęte wobec J. Z., mające sprawdzić usunięcie naruszeń stwierdzonych w poprzednim postępowaniu kontrolnym, nie zostało jeszcze zakończone. Organ I instancji prawidłowo więc ustalił, że materiał dowodowy będący w jego posiadaniu nie pozwolił mu na dokonanie oceny okoliczności rozpoznawanej sprawy. [...]WIOŚ gromadził dane na temat instalacji skarżącej, jednak nie były one wystarczające do wydania zaświadczenia. Podjął przy tym wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia okoliczności. Na powyższe postanowienie J. Z. wniosła skargę do sądu zarzucając naruszenie przepisów prawa polegające na pominięciu faktu, że na dzień [...] listopada 2017 r. tj. na dzień wydania postanowienia przez organ II instancji zakończona była kontrola wszczęta [...] r., a protokół kontroli został sporządzony przez właściwy organ [...] r. Organ II instancji, zdaniem skarżącej, dysponował danymi w postaci protokołu kontroli, które umożliwiały wydanie żądanego zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym we wstępie wyrokiem oddalił skargę. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że z art. 218 § 1 k.p.a. wynika, iż zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych jeżeli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W sytuacji zatem, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. W sytuacji zatem, gdy w dacie wydania postanowienia, tj. [...] września 2017 r., organ I instancji nie dysponował protokołem zawierającym wyniki kontroli, to tym samym nie mógł wydać zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. W skardze kasacyjnej od wyroku sądu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. w związku z nieuwzględnieniem skargi pomimo, że zaskarżone postanowienie organu wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania nakładających obowiązek wydania zaświadczenia, jeżeli strona ma interes prawny a zaświadczenie ma potwierdzić fakty wynikające z danych będących w posiadaniu organu. Wniosła o uchylenie wyroku sądu I instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania na rzecz skarżącej. Zdaniem skarżącej, nie jest trafne stanowisko WSA w Warszawie, że rozstrzygające znaczenie dla sprawy ma to czy na dzień wydania postanowienia w I instancji organ dysponował protokołem zawierającym wyniki kontroli. Organ odwoławczy w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia ma bowiem obowiązek przeprowadzić, niejako na nowo, postępowanie merytoryczne w sprawie. W momencie wydawania decyzji przez organ II instancji kontrola instalacji skarżącej zakończyła się i istniał protokół tej kontroli, co umożliwiało wydanie zaświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia stwierdzającego, że uchybienia stwierdzone w trakcie kontroli w 2016 r. zostały usunięte i instalacja spełnia wszystkie wymagania przewidziane w decyzjach Wójta Gminy [...]. Kwestią wymagającą rozważenia jest dopuszczalność odmowy wydania zaświadczenia przez organ I instancji w sytuacji, gdy w dniu wydania postanowienia, tj. [...] września 2017 r. organ dysponował danymi zebranymi w trakcie kontroli trwającej [...]., ale protokół kontroli, który stwierdzałby usunięcie stwierdzonych wcześniej naruszeń, jeszcze nie powstał. Organ administracji może wydać zaświadczenie na podstawie danych, w których posiadaniu się znajduje. Dopuszczalne, na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., postępowanie wyjaśniające służy ocenie, czy posiadane przez organ dane są wystarczające do wydania zaświadczenia, które spełniałoby wymagania dokumentu urzędowego określonego w art. 76 k.p.a. Aby zaświadczenie spełniało wymagania dokumentu urzędowego określonego w art. 76 k.p.a., musi być wydane w przepisanej formie i przedmiocie mieszczącym się w zakresie działania organu, a więc musi być to organ właściwy w danej materii rzeczowo i miejscowo. Postępowanie wyjaśniające w trybie postępowania o wydanie zaświadczenia różni się więc od postępowania dowodowego w ramach ogólnego postępowania administracyjnego tym, że termin na wydanie zaświadczenia, a więc również na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest krótki, siedmiodniowy. Wydać je może tylko ten organ, który prowadzi ewidencję, rejestry i zbiera dane potwierdzające określony stan faktyczny lub prawny oraz może być przeprowadzone tylko na podstawie tych danych, które znajdują się w posiadaniu właściwego organu. Skarżąca we wniosku o wydanie zaświadczenia z [...] sierpnia 2017 r. nie sprecyzowała uchybień stwierdzonych w protokole kontroli z 2016 r. Powołała się jedynie ogólnie na uchybienia stwierdzone w protokole kontroli z 2016 r. a protokół ten nie został dołączony do wniosku. Brak w aktach sprawy protokołu kontroli z 2016 r. stanowi istotną przeszkodę do oceny zasadności wniosku o wydanie wydania zaświadczenia. Należy też zauważyć, że nie tylko dane wynikające z protokołu kontroli z 2017 r. (w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy sporządzonego po wniesieniu zażalenia a przed wydaniem postanowienia kończącego postępowanie) mogą potwierdzić stan faktyczny i prawny objęty żądaniem. Zgodnie z brzmieniem art. 218 § 1 k.p.a. organ może wydać zaświadczenie na podstawie wszystkich danych, w których posiadaniu się znajduje. Skarżąca już we wniosku o wydanie zaświadczenia wskazała, że instalacja była wielokrotnie kontrolowania w ramach postępowania kontrolnego wszczętego na podstawie upoważnienia z dnia [...] r. Następnie w zażaleniu z [...] października 2017 r. podkreśliła, że podczas czynności kontrolnych trwających od [...] r. do dnia wydania postanowienia przez organ I instancji kontrolerzy prowadzący kontrolę wykonali wiele zdjęć instalacji i jej poszczególnych elementów oraz sporządzili wiele notatek i protokołów oględzin (m.in. protokół oględzin z [...] r.). W dniach [...] r. instalacja była filmowana za pomocą kamery zainstalowanej na bezzałogowym statku powietrznym. Organ w ramach kontroli powołał też dwóch ekspertów, którzy udostępnili specjalistyczne informacje. Powyższe informacje podane przez skarżącą potwierdza protokół kontroli z [...]r. (strony 11-13 protokołu [...] dołączonego do skargi do WSA w Warszawie). Reasumując, brak zakończenia kontroli rozpoczętej [...] r. nie zwalniał organu I instancji od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego dokonałby oceny danych, w których posiadaniu się znajdował w momencie rozpoznawania wniosku skarżącej. Wniosek nie został precyzyjnie sformułowany, a uznając, że dotyczył wszystkich uchybień stwierdzonych w 2016 r. należało materiał dowodowy w aktach uzupełnić o protokół z 2016 r. Organ odwoławczy powinien był przeprowadzić własne postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie i ocenić zasadność odmowy wydania zaświadczenia przez organ I instancji. Kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być jednak przeniesiona na organ drugiej instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem, w którego posiadaniu znajdują się ewidencje, rejestry lub dane, na podstawie których można potwierdzić określone fakty lub stan prawny (por. wyrok NSA z 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 443/08, CBOIS). Nie zwalnia to jednak organu II instancji od dokonania oceny prawidłowości postępowania przed organem I instancji. W sytuacji, gdyby organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji był w posiadaniu danych, które nie zostały zbadane w postępowaniu wyjaśniającym, a które mogły być podstawą do wydania zaświadczenia, powinien był uchylić postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Należy także podkreślić, że zaświadczenie nie kształtuje uprawnień ani obowiązków osoby ubiegającej się o jego wydanie, a jedynie stanowi urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome. Wydanie zaświadczenia lub postanowienie o odmowie jego wydania nie pozbawia w związku z tym możliwości wniesienia kolejnego żądania tej samej treści, a reguła ne bis in idem w tym postępowaniu nie obowiązuje. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] września 2017 r.