IV SA/Wa 541/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Anna Sękowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], po rozpatrzenia zażalenia [...]prowadzącej działalność gospodarzą pod nazwą P.P.H.U. [...] w [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]września 2017 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej. W uzasadnieniu podano, iż wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2017 r. [...] wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że "uchybienia stwierdzone w instalacji w trakcie kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] czerwca do [...] sierpnia 2016 r. potwierdzanej protokołem kontroli [...] zostały usunięte.". Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że uchybienia stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r., co do instalacji znajdującej się w [...] prowadzonej przez [...], zostały usunięte, stwierdzając brak podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ wskazał, że wszczęte postępowanie kontrolne jest nadal w toku, tym samym nie dysponuje wystarczającymi danymi stanowiącymi o tym, że instalacja spełnia wymagania wskazane w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w zakresie punktów 11.18, 11. 22, III. 1, III. 2, III. 7 oraz III. 13, o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji ww. przedsięwzięcia. Organ stwierdził, że wniosek o wydanie zaświadczenia, podczas trwającego postępowania kontrolnego jest przedwczesny i z tego względu należało odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści. W zażaleniu [...] podniosła, że czynności kontrolne trwają od [...] kwietnia 2017 r., a do dnia [...] września 2017 r. instalacja wizytowana była przez [...]WIOŚ wielokrotnie. Dodała, że podczas czynności kontrolnych inspektorzy wykonali wiele zdjęć przedmiotowej instalacji i jej poszczególnych elementów oraz masę notatek oraz protokołów oględzin. Ponadto instalacja służąca do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, filmowana była za pomocą kamery zainstalowanej na bezzałogowym statku powietrznym. W związku z powyższym organ dysponuje danymi, które pozwalałyby na wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Stwierdzenie organu, iż nie posiada danych pozwalających na wydanie zaświadczenia wskazuje, że w trakcie czynności kontrolnych, prowadzonych od [...] kwietnia 2017 r., nie zebrano absolutnie żadnych danych, które dotyczyłyby stanu instalacji. Jest to zatem sprzeczne z działaniami podejmowanymi przez inspektorów i przeczy stanu faktycznemu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu wydania zaświadczenia zgodnego z treścią wniosku z dnia 4 września 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ odwoławczy wskazał, iż zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych. Zaświadczenie jako szczególny rodzaj informacji, czyli czynności ocenianej według kryterium "prawdziwe - fałszywe", a nie według kryterium "legalne - nielegalne". Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. GIOŚ wyjaśnił, iż Naczelny Sąd Administracyjny określił typowe sytuacje, w których organ odmawia wydania zaświadczenia. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 700/13, Sąd wskazał iż wyróżnia się trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Organ stwierdził, że [...] wykazała interes prawny w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia, jednakże organ I instancji nie miał podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej treści, gdyż w dniu wydania zaskarżonego postanowienia [...]WIOŚ prowadził postępowanie kontrolne wszczęte wobec [...]. W związku z tym organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż niemożliwym było stwierdzenie w toku postępowania kontrolnego, że uchybienia zostały usunięte, a tym samym niemożliwym było wydanie zaświadczenia, o treści której wnioskowała [...]. Materiał dowodowy, który posiadał w dniu wydania zaskarżonego postanowienia nie pozwolił organowi na dokonanie oceny okoliczności niniejszej sprawy. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że fakty, o których mowa we wniosku nie zostały potwierdzone danymi, którymi dysponował [...]WIOŚ. GIOŚ wskazał, iż zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 452/11, organ administracji przy wydawaniu zaświadczeń winien przede wszystkim opierać się na faktach, które wynikają z materiałów wytworzonych przez ten organ. W związku z powyższym organ I instancji mając świadomość, że dane, które posiada są niewystarczające do wydania zaświadczenia obowiązany był odmówić jego wydania do czasu ustania trwających czynności kontrolnych, a więc do momentu, w którym zgromadzi brakujące informacje. Wobec tego wniosek o wydanie zaświadczenia był przedwczesny, a odmowa wystawienia zaświadczenia spowodowana była niewystarczającą treścią posiadanych danych i dokumentów. Za nietrafny organ uznał zarzut, że organ I instancji w trakcie czynności kontrolnych nie zebrał żadnych danych dotyczących stanu instalacji. Natomiast z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia okoliczności, gromadził dane na temat przedmiotowej instalacji, niemniej nie były one wystarczacie do wydania zaświadczenia wnioskowanej treści. GIOŚ w konstatacji wyjaśnił, że zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzut naruszenia: 1) art. 7 w zw. z art. 145 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy wg jej stanu faktycznego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, tj. pominięcie, że na dzień [...] listopada 2017 r. zakończona była kontrola rozpoczęta [...] kwietnia 2017 r., protokołem sporządzonym [...] października 2017 r., 2) art. 218 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia w sytuacji, gdy organ dysponował danymi w postaci protokołu kontroli [...], które umożliwiały wydanie żądanego zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] wrześni 2017 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie do treści art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ obowiązany jest zaś wydać zaświadczenie w myśl art. 218 § 1 k.p.a., gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast stosownie do art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej, po ustaleniu, że dana osoba ma interes prawny w żądaniu zaświadczenia, obowiązany jest to zaświadczenie wydać jednak jedynie wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak stanowi art. 218 § 2 k.p.a. przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Natomiast organ może odmówić wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99). Wyjaśnienia wymaga, iż z art. 218 § 1 k.p.a. wynika wprost, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. ma zakres ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1270/15; z dnia 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12; dostępne w CBOSA). Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Zatem, skoro zaświadczenie z istoty swej może dotyczyć nie budzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, to w sytuacji, gdy organ I instancji w dniu [...] września 2017 r. w dacie wydania postanowienia nie dysponował protokołem zwierającym wynikami kontroli, to tym samym nie mógł wydać zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. Stąd też zarzut skargi naruszenia art. 7 i art. 218 k.p.a. należy uznać za nieuprawniony. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.