II OSK 3187/18

Dnia 28 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 228/18 w sprawie ze sprzeciwu W. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 228/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw W. L. na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W administracyjnym toku instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w T., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], którą – w związku z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty T. z dnia [...] stycznia 2012 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą i drogą wewnętrzną, zlokalizowanych w T. przy ul. [...] (obecnie przy ul. [...]) działka nr [...], wybudowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach – nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w T. obowiązek: 1) wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w zakresie dostosowania szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych w dwóch budynkach do 1,2 m. 2) sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz roboty budowlane do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego przez wykonanie zabudowy wielorodzinnej, a nie jak wskazano pozwoleniu na budowę – zabudowy jednorodzinnej (w każdym segmencie zabudowy szeregowej wykonano de facto po 3 lokale mieszkalne zamiast 2). Ponadto ustalono, że inwestycja nie spełnia wymogów dotyczących odpowiedniej szerokości dróg ewakuacyjnych (1 m zamiast wymaganego 1,2 m); natomiast jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który aktualnie dopuszcza na rozpatrywanym terenie zabudowę wielorodzinną. Odwołania od ww. decyzji PINB wnieśli skarżący oraz ww. Wspólnota Mieszkaniowa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] WINB uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jednak wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 55/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił ww. decyzję WINB. W tych warunkach [...] WINB wydał zaskarżoną decyzję, którą, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję PINB o nałożeniu określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną, dla której organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 K.p.a. było stwierdzenie, że organ I instancji nałożył obowiązek dotyczący wymogów w zakresie poziomej drogi pożarowej w sytuacji gdy inwestycja nie ma poziomych układów komunikacyjnych, które służyłyby jak poziome drogi ewakuacyjne. Niemniej pozostał problem bezpieczeństwa pożarowego, ponieważ schody na klatkach schodowych posiadają szerokość 1 metra, w sytuacji gdy minimum powinny wynosić szerokość 1,2 m (§ 68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Ponadto organ I instancji dokonał niewłaściwego odczytu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka na której została zrealizowana inwestycja znajduje się na obszarze gdzie podstawowych przeznaczeniem jest zabudowa jednorodzinna wolno stojąca, bliźniacza, szeregowa (jednostka urbanistyczna UMN1 – "[...]"). Okoliczność ta implikuje inny stan faktyczno-prawny w sprawie niż uwzględniony przy orzekaniu przez organ I instancji – omawiane budynki mieszkalne nie mogą się ostać jako wielorodzinne. To zaś wymaga ustalenia innego zakresu robót budowlanych koniecznych do uzyskania stanu zgodnego z prawem. Z opisanej sytuacji procesowej wynika, że materiał dowodowy w sprawie jest niepełny i wymaga uzupełnienia. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł skarżący, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81a oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a także przepisów art. 36a ust. 5a i art. 51 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na sprzeciw [...] WINB wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 228/18, oddalając sprzeciw, wyjaśnił istotę instytucji sprzeciwu z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", i zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., stanowiącego podstawę prawną dla wydania decyzji kasatoryjnej. Ponadto Sąd dokonał analizy planu miejscowego i na tej podstawie stwierdził, że uzupełniające jednostkę planistyczną przeznaczenie terenu pod zabudowę wielorodzinną z usługami, uzupełniającą strukturę dotyczy wyłącznie terenu U,MW oraz MW, na którym działka Skarżącego nie jest położona. Ocena, zgodnie z którą plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza na terenie nieruchomości i inwestora zabudowy wielorodzinnej musiała skutkować uchyleniem decyzji Organu I instancji, w sprawie niezbędne jest bowiem dokonanie ustaleń dotyczących sposobu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z tak ustalonym prawem. Organ I instancji rozstrzygając sprawę ustalił, że zabudowa taka jest w świetlne zapisów planu miejscowego dopuszczalna. Konsekwencją wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego było zaniechanie przez Organ I instancji zebrania materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy i naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ ten naruszył zatem przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w odniesieniu do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wynika to z tego, że przedłożony projekt zamienny musi być zgodny z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, a czynności lub roboty budowlane niezbędne do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem winny być przez organ określone. Niewykonanie tych obowiązków lub ich niewłaściwe wykonanie skutkuje bowiem nakazem rozbiórki obiektu lub jego części. Nałożenie obowiązku dokonania określonych czynności wymaga dokonania ustaleń, jakie czynności są niezbędne do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wystąpienie podanych wyżej naruszeń przepisów postępowania niewątpliwie spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wyznaczać bowiem będzie zakres decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Organ ponownie rozpoznając sprawę wydał decyzję kasacyjną zawierającą uzasadnienie, z którego wynika zakres ustaleń niezbędnych do dokonania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, wymogi decyzji kasacyjnej zawarte w poprzednio wydanym wyroku zostały zatem spełnione. Sąd wskazał, że art. 54 Prawa budowlanego nie daje podstaw, aby przyjąć, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i upływ terminu bez zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu, sanuje ewentualne uchybienia inwestora polegające na tym, że w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia, organ jest zatem uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawie (por. wyrok WSA w Lublinie z 21 czerwca 2017 r., II SA/Lu 103/17). Ponadto wskazywana przez skarżącego okoliczność posiadania zaświadczeń o samodzielności lokali wydanych na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U z 2018 r. poz. 716) nie stanowi dowodu wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Zaświadczenie takie wydawane jest bowiem na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej a nie stwierdzenia stanu rzeczywistego lokali. Okoliczność dotyczące daty realizacji budynku wielomieszkaniowego mogą być natomiast przez Skarżącego dowodzone w toku ponownego rozpatrywania sprawy. W sprawie nie doszło także do wydania przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony, wydanie takiej decyzji polega na zmniejszeniu praw lub zwiększeniu obowiązków podmiotu w porównaniu do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie powoduje natomiast konkretyzacji praw i obowiązków strony (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2017 r., VII SA/Wa 2725/17). Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że decyzja organu I instancji sprzeczna z planem miejscowym rażąco narusza prawo i interes społeczny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy materiał w sprawie daje podstawę do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Ponadto zarzucono naruszenie art. 3 p.p.s.a. przez niedostatecznie wnikliwe zbadanie naruszenia prawa proceduralnego (art. 138 § 2 K.p.a.) przez organ stosujący decyzję kasacyjną w warunkach ogólnej reguły odstąpienia od ponownego merytorycznego zbadania sprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ wyrok ten pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Zasadniczo bowiem strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku, w którym oceniono, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej z uwagi na zaistniałe naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), co uprawniało organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Prawidłowo bowiem oceniono, że w niniejszej sprawie, wbrew ustaleniom organu I instancji, nie występują poziome drogi pożarowe, a właśnie z takim wadliwym ustaleniem organ ten powiązał wydany nakaz wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w zakresie dostosowania szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych w dwóch budynkach do 1,2 m. Jednak wbrew ocenie organu odwoławczego, co przemilczał Sądu I instancji, w odniesieniu do występujących w przedmiotowych budynkach pionowych dróg ewakuacyjnych (klatek schodowych) brak jest wyraźnej normy przeciwpożarowej, która ustalałaby dla tych klatek schodowych minimalną szerokość schodów. Poza tym w ogólności normy przeciwpożarowe uzależniają uznanie danego budynku jako zagrażającego życiu ludzi od braku możliwości zapewnienia ewakuacji (§ 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów). Co więcej, jako podstawę do stwierdzenia takiego zagrożenia wskazują szerokość przejścia dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu bądź spocznika klatki schodowej służącej do ewakuacji, mniejszą o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych (§ 16 ust. 2 ww. rozporządzenia), a w tej sprawie szerokość wykonanych schodów wynosi wskazywany 1 m, co nie stanowi podstawy do uznania zgodnie z ww. przepisami rozporządzenia, że wykonane schody zostały zrealizowane z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych, skoro wymóg techniczny to 1,2 m, a szerokość pomniejszona o jedną trzecią to 80 cm. Wskazywany zaś w zaskarżonej decyzji § 68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy w ogólności wymagań technicznych dla schodów. Zgodnie z tym przepisem minimalna szerokość schodów to właśnie 1,2 m, co jednak w tej sprawie nie wyklucza możliwości zastosowania art. 9 Prawa budowlanego, celem uzyskania od właściwego Ministra zgodny na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. O tym, czy możliwe jest skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 9 Prawa budowlanego nie powinno decydować to, czy postępowanie administracyjne prowadzi organ architektoniczno-budowlany, czy organ nadzoru budowlanego. Dokonując wykładni art. 9 ust. 3 tej ustawy należy przyjąć, że sformułowanie "przed wydaniem pozwolenia na budowę" obejmuje także przewidziane w przepisach tej ustawy postępowania administracyjne, w których organ wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bądź zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) – por. wyroki NSA: z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2180/16; z 20 marca 2018 r., II OSK 1340/16. Wskazany zatem powyżej stan faktyczny i prawny zasadniczo wyznacza kierunek postępowania wyjaśniającego i czyni uzasadnionym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ jak dotąd nie przeprowadzono w całokształcie postępowania wyjaśniającego z uwagi na przedstawione powyżej zagadnienie. Ponadto rozważenia też wymaga kwestia skuteczności zawiadomienia o zakończeniu budowy bo od tego zależy wskazanie właściwego podmiotu, do którego należy skierować nakaz. Inwestor bowiem złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy dotyczące zabudowy jednorodzinnej, w sytuacji gdy jeszcze przed tym zawiadomieniem wykonał zabudowę wielorodzinną. W takich okolicznościach, jak podnosi się w orzecznictwie, zmiany właścicielskie dokonane w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego nie czynią z nabywcy z automatu inwestora, tj. podmiotu, który na podstawie pozwolenia na budowę jest uprawniony do wykonywania prac budowlanych. Prawo prywatne (cywilne) nie wywołuje odpowiedniego skutku w sferze publicznoprawnej. Przepisy prawa administracyjnego przymiot inwestora uzależniają od wyraźnej zgody organu architektoniczno-budowlanego. W sprawie wymaga zatem uwzględnienia treść normy prawnej wynikającej z art. 40 Prawa budowlanego. Zgodnie z tą normą dopiero przeniesienie pozwolenia na budowę na nowego właściciela nieruchomości, za zgodą dotychczasowego inwestora, pozwalałoby na kontynuowanie w sposób formalny procesu inwestycyjno-budowlanego przez nowego właściciela bez udziału inwestora, który pierwotnie uzyskał pozwolenie na budowę. Wynika z tego, że jeżeli określony podmiot uzyskał pozwolenie na budowę to pozostaje inwestorem do czasu przeniesienia pozwolenia na budowę na inny podmiot (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3325/14). Oczywiście w niniejszej sprawie wymaga to dodatkowo oceny skuteczności dokonanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, tym bardziej, że dopuszczenie do użytkowania budynków wielorodzinnych narzuca konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 3 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i nie mogły tym samym skutecznie prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Odnośnie zaś niezgodności przedmiotowej inwestycji, jako zabudowy wielorodzinnej, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że w sprawie dokonano wadliwej oceny jakoby nie dokonano ponownie zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego. Organ I instancji uzyskał bowiem aktualną treść planu miejscowego, uwzględniającego zamiany, oraz stanowisko Prezydenta Miasta. Na tej też podstawie PINB prawidłowo ocenił, że plan miejscowy dopuszcza w jednostce o symbolu UMN1 –"[...]" zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, uzupełniającą strukturę. W tym bowiem zakresie plan miejscowy stanowi w ogólności o przeznaczeniu uzupełniającym w odniesieniu do całego terenu o symbolu UMN1 –"[...]", nie zawęża go do podjednostek tego terenu wyznaczonych na rysunku planu, jak czyni to w odniesieniu do niektórych podjednostek. W takiej sytuacji brak wyraźnego zakazu zabudowy wielorodzinnej na omawianym terenie wyklucza możliwość stwierdzenia, że zachodzi niezgodność przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym. Obiektywnie rzecz biorąc treść § 27 ust. 2 pkt 3 lit. c planu miejscowego jako przeznaczenie uzupełniające dla terenu UMN1 –"[...]" przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, uzupełniającą strukturę; co nie ma zasadniczo wpływu na stwierdzenie, że przeznaczeniem podstawowym tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Inne zaś przepisy planu miejscowego dotyczą wyraźnie ustanowionych podjednostek tego terenu m.in. U,MW i MW. Ponadto wbrew stanowisku organu odwoławczego, co zaaprobował Sąd I instancji, Prezydent Miasta w pismach wyjaśniających nie stwierdził aby plan wyraźnie zakazywał na terenie inwestycji zabudowy wielorodzinnej. Takich wniosków nie można wyprowadzić na podstawie nieuwzględnienia wniosku inwestora o zmianę planu z uwagi na treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Istotne jest bowiem to jaki zakres uprawnień wynika z aktualnie obowiązującego planu miejscowego, a gołosłowne stwierdzenie, że plan nie jest w tym zakresie zgodny ze studium jest bez znaczenia dla ustanowionego w planie miejscowym przeznaczenia terenu, ponieważ na etapie postępowania inwestycyjno-budowlanego właściwy organ bada zgodność inwestycji z planem, także w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Postępowanie to bowiem ma na celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodności z prawem to m.in. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., II OSK 787/16). Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.