II SA/Rz 895/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty -skargę oddala- II SA/Rz 895/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.], Powiatowy Zarząd Dróg w [.] udzielił Województwu [.] zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr [.] [.] w miejscowości [.] w celu prowadzenia robót i umieszczenia projektowanej kanalizacji kablowej i kabli światłowodowych, tj. 10 sztuk odwiertów, 3550,00 mb urządzeń obcych wzdłuż pasa drogowego oraz 9 sztuk studni SKR-2., W uzasadnieniu podano, że decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem inwestora, a ustalenie opłat za zajęcie pasa drogowego nastąpiło zgodnie ze stawkami ustalonymi uchwałą Rady Powiatu [.] z dnia [.] marca 2004 r. nr [.] 04. Odwołanie od tej decyzji wniosło Województwo [.], zarzucając naruszenie przepisu art. 54 ust. 8 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 880, ze zm. – dalej również powoływanej jako "ustawa"), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku prowadzenia inwestycji dotyczącej budowy regionalnej sieci szerokopasmowej, której wykonanie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a dla której wymagane jest tylko i wyłącznie zgłoszenie, inwestor nie jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia pasa drogowego na czas realizacji tej inwestycji. Zdaniem odwołującego kwestionowaną decyzją organ naruszył również art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i naliczenie inwestorowi opłat za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy w przypadku realizacji inwestycji polegającej na budowie regionalnej sieci szerokopasmowej przepis ten jest wyłączony przez art. 54 ust. 8 w zw. z art. 60 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które są dla niego przepisami lex specialis i w związku z tym naliczenie opłat za zajęcie pasa drogowego pod taką inwestycję było nieuprawnione. Decyzją z dnia [.] lutego 2015 r. nr [.]., wydaną na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz art. 40 ust. 1- 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz 260 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podano, że zaskarżoną decyzją Zarząd Dróg Powiatowych ustalił, zgodnie z art. 40 ustawy o drogach publicznych, opłatę za zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia robót oraz opłatę za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Pominął jednakże fakt, że realizacja inwestycji polegająca na budowie linii światłowodowej i kanalizacji teletechnicznej prowadzona jest w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a przepis art. 54 ust. 8 tej ustawy uprawnia inwestora do nieodpłatnego zajęcia terenu dróg publicznych na czas realizacji inwestycji. W świetle powyższego zachodzi konieczność ponownego naliczenia opłat, przy uwzględnieniu ustawowego zwolnienia od opłat za zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót, co z kolei uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] lutego 2015 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez Prokuratora Rejonowego w [.], który wniósł o jej uchylenie. Prokurator zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 40 ust. 1, 3 i 5 ustawy o drogach publicznych oraz art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez błędne uznanie, że inwestor - Województwo [.] podlega zwolnieniu z opłaty za zajęcie pasa drogowego na czas realizacji inwestycji. Zwolnienie to nie jest możliwe w sytuacji, gdy inwestor nie legitymuje się decyzją o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej i zamierza realizować inwestycję w trybie określonym w art. 49a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych tj. na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Analizując kwestie zastosowania art. 54 ust. 8 i 9 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy mieć na uwadze rozdział, w którym przepis art. 54 został umiejscowiony. Rozdział 6 ww. ustawy określa szczególne zasady lokalizowania regionalnych sieci szerokopasmowych i stosownie do treści art. 54 ustawy, ma on zastosowanie wyłącznie do inwestycji realizowanych na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Ustawodawca w przytoczonej regulacji nie odnosi się do innej sytuacji aniżeli lokalizacji sieci w trybie decyzji, i tylko w takim wypadku inwestor realizując sieć jest uprawniony do nieodpłatnego korzystania z terenu dróg publicznych. W opisywanej sprawie inwestycja jest realizowana na podstawie art. 49a ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, tj. na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie Prawo budowane. Inwestor nie legitymuje się zatem decyzją o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej i zamierza realizować inwestycję na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, wobec czego nie przysługuje mu ustawowe zwolnienie od opłat za zajęcie pasa drogowego. Zwłaszcza, że przepis art. 49a został dodany do ww. ustawy z dniem 16 grudnia 2012 r., a więc gdy obowiązywał już przepis art. 54 ust. 8. Ustawa nowelizująca nie wprowadziła zwolnienia wynikającego z art. 54 ust. 8 w przypadku skorzystania przez inwertora z trybu realizacji inwestycji na zasadach ogólnych i nie zmodyfikowała treści w/w artykułu, z którego wprost wynikałoby sporne zwolnienie. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, iż zamiarem ustawodawcy było zastrzeżenie przedmiotowego zwolnienia wyłącznie dla przypadków realizacji sieci szerokopasmowej na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Tym bardziej, że przepisy regulujące wszelkiego rodzaju ulgi i zwolnienia dotyczące należności publicznoprawnych winny być interpretowane ściśle. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późm. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o braku podstaw do uwzględnienia skargi Prokuratora. Jej przedmiotem jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.], uchylająca decyzję Powiatowego Zarządu Dróg w [.] o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w celu realizacji sieci światłowodowej oraz ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia robót i opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego na umieszczenie urządzeń oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strony postępowania nie kwestionują konieczności wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, niesporne jest również, że sieć szerokopasmowa realizowana jest w trybie zgłoszenia robót budowlanych, a nie na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Przedmiotem kontrowersji jest natomiast pogląd organu II instancji, że uprawnienie do nieodpłatnego zajęcia terenu pasa drogowego na czas realizacji sieci światłowodowej przysługuje niezależnie od tego, na jakiej podstawie inwestycja ta jest realizowana. Prokurator zwalcza ten pogląd, wskazując, że do skorzystania ze zwolnienia z opłaty za zajęcie pasa drogowego uprawnione są wyłącznie te podmioty, które uzyskały decyzję o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych W ocenie Sądu za słuszne uznać należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.]. Z treści art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalna zasada obowiązku uzyskania, wyrażonej w drodze decyzji administracyjnej, zgody zarządcy drogi zaliczonej do kategorii dróg publicznych, na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Zasadą jest również ponoszenie opłat, za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3). W przypadku zaś realizacji w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, oprócz opłaty za zajęcie pasa drogowego na czas realizacji inwestycji, inwestorowi ustala się również opłatę roczną za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 5). Zgodnie zaś z art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w przypadku gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji inwestycji. Regulacja ta, co podkreśla skarżący Prokurator, umiejscowiona została pośród przepisów normujących wydawanie decyzji o lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, jednakże ta okoliczność, zdaniem Sądu, nie może być argumentem przesądzającym o możliwości nieodpłatnego zajęcia terenu wyłącznie przez inwestora dysponującego taką decyzją. Taka wykładnia art. 54 ust. 8 omawianej ustawy pozostawałaby bowiem w sprzeczności z głównym celem ustawodawcy, jakim jest wspieranie i rozwój usług i sieci szerokopasmowych. W uzasadnieniu projektu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wskazano, że pod względem rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej i dostępu do niej, Polska wypada bardzo niekorzystnie w porównaniu z innymi państwami członkowskim UE, i stan ten wymaga głębokiej ingerencji ustawodawczej, osadzonej w szerszym programie działań na rzecz rozwoju dostępu do telekomunikacji. Za podstawowy cel ustawy przyjęto zapewnienie rozwoju dostępu do telekomunikacji, poprzez opracowanie prawno-ekonomicznych warunków budowy sieci nowej generacji oraz zaangażowanie środków i instytucji publicznych, z przyjęciem atrybutu zadania strategicznego dla rozwoju kraju. Co również istotne, w uzasadnieniu tym projektodawca zaznaczył wprost, że dostrzegalną i w domyśle wymagającą zmiany tendencją jest śladowa ilość zarządców dróg decydująca się na lokalizację kanałów technologicznych przy drogach. Konkretyzacją przytoczonych wyżej założeń jest treść art. 1 ustawy, w którym określono zakres przedmiotowy ustawy wskazując, że jej przepisy normują m.in. formy i zasady wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi (art. 1 ust. 1 pkt 1) oraz zasady lokalizowania regionalnych sieci szerokopasmowych oraz innej infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 1 ust. 1 pkt 5). Zdaniem składu orzekającego przepis art. 54 ust. 8 ww. ustawy stanowi jedną z form wsparcia, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez zwolnienie inwestora od opłat za zajęcie na czas realizacji inwestycji terenów dróg publicznych, linii kolejowych lub gruntów pokrytych wodami płynącymi. Wprawdzie w ustawie o drogach publicznych nie ma wprost nawiązania do rozwiązań przyjętych w innych ustawach, w tym w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie ulega jednak wątpliwości, że omawiany art. 54 ust. 8 tej ustawy, stanowi lex specialis wobec generalnej zasady pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 października 2015 r. II SA/Ke 732/15 – dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady, zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy, regionalną sieć szerokopasmową lokalizuje się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Poprzez nowelizację ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i wprowadzeniu do jej treści z dniem 16 grudnia 2012 r. artykułu 49a (art. 1 pkt 5 ustawy z 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, opublikowana w Dz. U. z 2012 r. pod poz. 1256), ustawodawca pozostawił inwestorowi wybór prawnej procedury mającej na celu realizację sieci szerokopasmowej. Zgodnie z art. 49a ustawy, regionalna sieć szerokopasmowa może być realizowana przez inwestora, bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie Prawo budowlane. Ustawodawca pozostawił zatem inwestorowi wybór procedury w zakresie realizacji sieci szerokopasmowych poprzez wprowadzenie możliwości jej realizacji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę lub na podstawie przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu zgłoszenia. Wprowadzenie art. 49a miało na celu dalsze uproszczenie realizacji sieci teleinformatycznych, co zostało wyraźnie wskazane w uzasadnieniu projektu nowelizacji –"w przypadku realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej polegającej na wykonywaniu robót wymagających wyłącznie zgłoszenia takich jak na przykład linia kablowa, na nieruchomościach stanowiących własność inwestora, niecelowe jest występowania o wydanie decyzji o lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. O wiele prostsza jest bowiem w takim przypadku procedura zgłoszenia tej inwestycji właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej". Mając na uwadze zasadniczy cel ustawodawcy - unowocześnienie gospodarki poprzez rozwój usług i sieci szerokopasmowych, nie można przyjąć, jak chce skarżący Prokurator, że uprawnienie z art. 54 ust. 8 ustawy dotyczy tylko tych inwestorów, którzy legitymują się decyzją wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy, bo oznaczałoby to z jednej strony postawienie inwestorowi wyboru procedury i zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji lokalizacyjnej, a z drugiej pozbawiałoby go jednocześnie wsparcia przewidzianego w art. 54 ust. 8. Należy zwrócić uwagę, że w art. 54 ust. 8 ustawy ustawodawca posługuje się określeniem "lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej", które oznacza faktyczny przebieg tej sieci na gruncie, nie zaś prawną formę realizacji inwestycji w drodze decyzji o lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Za takim rozumieniem omawianej regulacji przemawia fakt, że przedmiotem wsparcia ze strony państwa jest w tym przypadku przedmiot inwestycji, tj. regionalna sieć szerokopasmowa, a nie prawna forma jej realizacji. Sąd w pełni podziela w tym zakresie pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Kielcach z dnia 29 października 2015 r., II SA/Ke 732/15, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, a także argumentację tam zawartą, w której WSA w Kielcach wskazuje m. in., że gdyby przyjąć wykładnię art. 54 ust. 8 ustawy taką jak w rozpoznawanej sprawie proponuje Prokurator, to przepis art. 49a stałby się martwy, gdyż żaden z inwestorów nie zdecydowałby się na rezygnację z uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej (mimo, że zezwala na to prawo), skoro oznaczałoby to niemożność skorzystania z dobrodziejstwa art. 54 ust. 8 ustawy, czyli ze zwolnienia od opłaty. Wskazać również należy, że podnoszony w skardze argument, iż przepis art. 49a został dodany w czasie, gdy już obowiązywał art. 54 ust. 8 ustawy i skoro wprowadzoną nowelizacją nie została zmieniona treść tego ostatniego, oznacza to, że zamiarem ustawodawcy było zastrzeżenie zwolnienia od opłat wyłącznie dla przypadków realizacji sieci szerokopasmowej w drodze uzyskania decyzji o jej lokalizacji, jest paradoksalnie argumentem przemawiającym za taką interpretacją art. 54 ust. 8, jaka wynika z niniejszego wyroku. Brak zmiany art. 54 ust. 8 po wprowadzeniu art. 49a oznacza, że ustawodawca rozumiał wyrażenie "lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej" jako faktyczny przebieg inwestycji, która może być realizowana zarówno na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, jak i bez konieczności jej uzyskiwania. Samo zaś usytuowanie przepisu zawierającego zwolnienie od opłat w art. 54, który istotnie dotyczy decyzji wynika natomiast stąd, że wcześniej jedyną podstawą realizacji tego rodzaju inwestycji była decyzja o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Zresztą w art. 54 ustawy znalazło się i inne uregulowanie, zawarte w ust. 9, które dotyczy nie decyzji a już realizacji inwestycji – uzgodnienie zakresu, warunków i terminu zajęcia terenu. Nadmienić należy, że składowi orzekającemu znane są występujące w orzecznictwie odmienne poglądy w zakresie interpretacji art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, wyrażone m. in. w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2015 r. II SA/Rz 459/15, jednakże Sąd ich nie podziela z przyczyn wykazanych w niniejszym uzasadnieniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] zasadnie uchyliło decyzję organowi I instancji, skoro organ ten naliczył inwestorowi zarówno opłatę roczną za zajęcie pasa drogowego, jak i opłatę za zajęcie pasa drogowego na czas wykonywania robót budowlanych polegających na budowie sieci. W tych okolicznościach organ odwoławczy, kierując się wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem ponownego naliczenia opłaty przy uwzględnieniu ustawowego zwolnienia wynikającego z art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.