II OSK 3494/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "D." z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 223/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "D." z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 18 stycznia 2018 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz Stowarzyszenia "D." z siedzibą w J. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 223/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Stowarzyszenia "D." z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 18 stycznia 2018 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 18 stycznia 2018 r. nr ..., wydanym na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia "D." od decyzji Burmistrza B. z dnia 14 grudnia 2017 r. (znak: ...) odmawiającej nakazania czasowego odebrania M.I. konia – klaczy tarantowatej przebywającej na posesji w M. ..., gmina B. Sąd wyjaśnił, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy zawiadomienie wójta przez organizację społeczną, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt stanowi podstawę do przyznania jej przymiotu strony postępowania w sprawie odebrania zwierzęcia w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu. W pierwszej kolejności Sad wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przepisu tego wynika, że legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem zaś organu drugiej instancji w pierwszej kolejności jest, w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego do jego wniesienia, tj. będącego stroną w postępowaniu. Ustalenie tej kwestii warunkuje zatem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie sprawy merytorycznie. W razie stwierdzenia przez organ drugiej instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, organ odwoławczy jest zobowiązany podjąć postanowienie na podstawie art. 134 (zd. pierwsze) stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Skorzystanie bowiem z tego środka zaskarżenia przez nieuprawniony podmiot powoduje niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. Sąd zauważył, że strona skarżąca wywiodła swój interes prawny z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, wskazując, iż odbiór zwierzęcia w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt jest obowiązkiem organów wymienionych w tymże przepisie i zgodnie z tym korzystają one z uprawnień strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu podnoszone okoliczności nie pozwalały na stwierdzenie, że Stowarzyszenie wykazało się interesem prawnym w toczącym się postępowaniu. Z brzmienia art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że wójt podejmuje decyzję w przedmiocie odebrania zwierząt, po otrzymaniu zawiadomienia właściwego podmiotu o odebraniu zwierząt. Tymi podmiotami są policja, straż gminna, organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Jednak nie oznacza to, że wymienione w tym przepisie podmioty posiadają uprawnienia strony w prowadzonym przez wójta postępowaniu, które co do zasady prowadzone jest z urzędu. Stroną postępowania w sprawie czasowego odebrania zwierząt jest przede wszystkim ich właściciel. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie okoliczność wystąpienia przez skarżące Stowarzyszenie do Burmistrza B. z zawiadomieniem o odebraniu zwierząt w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nie jest równoznaczna z legitymowaniem się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, co pozwalałoby na uznanie Stowarzyszenia za stronę prowadzonego postępowania administracyjnego. W takim wypadku o jego udziale w postępowaniu, jako organizacji społecznej na prawach strony, można byłoby mówić wówczas, gdyby Stowarzyszenie zwróciło się do organu o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 31 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego). Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art. 31 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego). Sąd argumentował, że w niniejszej sprawie Stowarzyszenie ani nie zwróciło się do organu o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, ani organ nie wydał postanowienia w tym zakresie. Ponieważ strona skarżąca nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, nie miała legitymacji procesowej do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego i z tego powodu nie mogła skutecznie wnieść odwołania (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 770/16, LEX nr 2465835; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 637/17). Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że prawidłowa jest ocena organu odwoławczego, o braku uprawnienia skarżącego Stowarzyszenia do złożenia odwołania od decyzji wydanej w sprawie przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługiwało uprawnienie do inicjowania postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony – nie ma ono własnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu pierwszej instancji i nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony. Tym samym, w ocenie Sądu, zarzut skargi rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nie mógł zostać uwzględniony. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylnie wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, w oparciu o art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wniesiono o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w zakresie, w jakim nie dopuszcza on podmiotu wykonującego ustawowy obowiązek w postaci odebrania zwierzęcia do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, a także w zakresie, w jakim nie dopuszcza podmiotu wykonującego ustawowy obowiązek w postaci odebrania zwierzęcia do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który wydal decyzję odmawiającą usankcjonowania czasowego odebrania zwierzęcia, z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 47 – w części dotyczącej ochrony dobrego imienia – Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, polegającą na nieuznaniu D. Inspektoratu Ochrony Zwierząt za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 7 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; 2. alternatywnie – w razie stwierdzenia braku zasadności ww. zarzutu, działając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że warunkiem udziału organizacji społecznej w tym postępowaniu było złożenie odrębnego wniosku w trybie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu per facla concludentia i jej status nie był kwestionowany ani przez organy postępowania administracyjnego pierwszej instancji, ani przez samą stronę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt jest zasadny. W oparciu o regulację prawną art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt należy wskazać na podstawę wyróżnienia sytuacji procesowej organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jako strony w sprawie oraz jako podmiotu na prawach strony. To wyróżnienie sytuacji prawnej organizacji społecznej ma zasadnicze znaczenie dla zróżnicowania zakresu praw procesowych. W pierwszej sytuacji, organizacja społeczna mając status strony ma pełnię praw procesowych samoistnych, przyznanych przepisami prawa procesowego. W drugiej sytuacji, organizacja społeczna mając status podmiotu na prawach strony ma prawa procesowe strony tylko w zakresie przyznanym przepisami prawa o ile zostanie w trybie regulowanym przepisami prawa dopuszczona do udziału w postępowaniu w sprawie. W sprawie zasadnie Sąd wskazał, że wymaga ustalenia czy zastosowanie trybu uregulowanego w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt daje organizacji społecznej status strony czy podmiotu na prawach strony. Należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej dokonanie przez Sąd błędnej wykładni. Zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Artykuł 28 kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiając przesłanki przyznania jednostce statusu strony nie jest normą prawną samoistną a wymaga współstosowania z regulacją materialnego prawa administracyjnego. W sprawie zatem podstawą do ustalenia interesu prawnego lub obowiązku jest art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, który stanowi, że "w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawienie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, (...) upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia". Dla ustalenia interesu prawnego organizacji społecznej odbierającej zwierzę podstawą jest regulacja art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, która stanowi, że w przypadku zastosowania trybu odebrania zwierzęcia uregulowanego w art. 7 ust. 3, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Zastosowanie zatem trybu uregulowanego w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zakończonego decyzją o odebraniu zwierzęcia dotyczy interesu prawnego organizacji społecznej, która odebrała zwierzę dotychczasowemu właścicielowi. Przesądza o podstawie wystąpienia przez organizację społeczną z żądaniem zwrotu kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia. W sprawie zatem nie było podstaw do rozważenia, że stronie skarżącej przysługiwał status podmiotu na prawach strony, w konsekwencji uznanie ograniczenia prawa do wniesienia odwołania. W zakresie wyłączenia w sprawie zastosowania art. 31 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego Sąd w pełni podzielił stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r., II OSK 2684/16. W sprawie bowiem poza sporem jest, że Stowarzyszenie "D." odebrało konia dotychczasowemu właścicielowi w trybie uregulowanym w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Przesądza to, że w sprawie Stowarzyszenie jest stroną, której przysługuje prawo odwołania od decyzji odmawiającej odebrania zwierzęcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt ze standardami przyjętymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie postawione zarzuty naruszenia art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt są zasadne, a skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.