II GSK 991/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2376/17 w sprawie ze skargi Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2376/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a także zwrócił Mazowieckiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Warszawie wpis od skargi. WSA stwierdził, że Mazowiecki Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie (dalej: Zarząd Dróg) nie był uprawniony do wniesienia skargi na decyzje SKO, którą uchylono jego własną decyzję o nałożeniu na A. sp. z o.o. w W. (dalej: spółka) kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia Zarządu Dróg i umorzono postępowanie w całości, więc skarga jest niedopuszczalna. Sąd uznał, że Zarząd nie wykazał własnego interesu prawnego do wniesienia skargi. Jest on jednostką organizacyjną, powołaną z mocy prawa, do wykonywania zadań z zakresu zarządu drogami. Nie wykonuje tych zadań na rzecz własną, ale na rzecz Województwa Mazowieckiego. Zatem trudno z faktu realizacji owych zadań wywieść indywidualny interes prawy Zarządu Dróg do skarżenia decyzji SKO. Zdaniem WSA trudno znaleźć uzasadnienie dla stanowiska, że Zarząd, będąc organem wydającym decyzję w pierwszej instancji, może skarżyć do sądu administracyjnego decyzję organu drugiej instancji, wydaną w wyniku dwuinstancyjnej, administracyjnej kontroli jego decyzji, nawet jeżeli jest ona obciążona takimi wadami, że uzasadniałoby to jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przepis art. 50 p.p.s.a. wskazuje bowiem, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator oraz inne wymienione w nim podmioty, w tym te, którym ustawa przyznaje prawo do wniesienia skargi. Zdaniem Sądu obie decyzje wydane w sprawie dotyczą jedynie indywidualnego interesu prawnego spółki, na którą została nałożona kara za zajęcie pasa drogowego. To wyłącznie ta spółka, jak również inne podmioty wymienione w art. 50 p.p.s.a., może skutecznie wnieść skargę na ostateczną decyzję SKO. WSA uznał, że skoro Zarząd nie ma indywidualnego interesu prawnego do skarżenia decyzji SKO, jak również nie jest podmiotem wymienionym w art. 50 p.p.s.a., w tym żadna ustawa nie przydaje mu takiego prawa, skarga jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot podlegała odrzuceniu. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której Zarząd Dróg mógłby zajmować w jednej sprawie różne pozycje – raz organu wydającego władczą decyzję administracyjną, innym razem pozycję strony postępowania, a to w zależności od etapu załatwiania sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Zarząd, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a., a mianowicie: 1) art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.; dalej u.d.p.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zarządca drogi wojewódzkiej jest tym samym podmiotem – jednostką organizacyjną, która jest zarządem drogi, podczas gdy właściwa analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że zarządca drogi jest organem jednostki samorządu terytorialnego, tj. zarządem właściwego województwa, natomiast zarząd dróg jest odrębną od zarządcy drogi jednostką organizacyjną, przy pomocy której zarządca dróg wojewódzkich wykonuje swoje obowiązki. 2) art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 1, w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zarząd drogi - jako odrębna od zarządcy drogi jednostka organizacyjna – wydaje decyzje administracyjne jako organ, podczas gdy z właściwej analizy przepisów wynika, że decyzje administracyjne wydaje zarządca drogi jako organ, 3) art. 2a, art. 4 pkt 1, pkt 2, art. 22 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 2 oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zarząd drogi przy gospodarowaniu gruntami w pasie drogowym wykonuje czynności tożsame wydawaniem decyzji administracyjnych podczas gdy prawidłowa analiza wskazanych przepisów wskazuje, że zarząd drogi wykonuje czynności o charakterze cywilnoprawnym poprzez zawieranie umów dotyczących udostępniania gruntów w pasie drogowym drogi wojewódzkiej; II. przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie: 1. art. 50 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28, art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.) w związku z art. 22 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. poprzez orzeczenie o odrzuceniu skargi skarżącego, w sytuacji gdy skargę na decyzję organu II instancji wniósł inny niż organ I instancji podmiot – będący zarządem drogi, tj. odrębną jednostką organizacyjną, który wykazał interes prawny w sprawie dotyczącej gruntów stanowiących pas drogowy drogi wojewódzkiej; 2) art. 58 § 3 w związku z art. 166, art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1, pkt 2 p.p.s.a., art. 50 p.p.s.a. związku z alt. 28, art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozważenie całości sprawy i uznanie, że skargę na decyzję organu II instancji wniósł organ wydający decyzję władczą jako organ I instancji, podczas gdy skargę na decyzję organu II instancji wniósł – zarząd dróg – który jest jednostką organizacyjną odrębną od zarządcy drogi – zarządu województwa, a przy tym Sąd stwierdził wadliwość zaskarżonej decyzji organu II instancji i nie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji względnie nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że decyzję w I instancji wydał zarządca drogi, tj. Zarząd Województwa Mazowieckiego, zaś skargę złożyła inna jednostka – Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie. Zdaniem Zarządu Dróg jego interes prawny został naruszony poprzez stwierdzenie w decyzji SKO, że droga, której pas drogowy był zajęty przez spółkę nie jest drogą publiczną. Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Utożsamił bowiem organ administracji (zarządcę drogi) z zarządem drogi, który w sferze gospodarowania gruntami w pasie drogowym ma niezależną od zarządcy drogi, jak i właściciela gruntów pozycję; sam wykonuje nadane mu ustawą o drogach publicznych prawo trwałego zarządu gruntami w formie odpłatnej lub nieodpłatnej (art. 22 ust. 2 u.d.p.). Z samego usytuowania jednostki organizacyjnej w ramach struktury osoby prawnej nie można wywodzić jej zależności, jeżeli określone prawa i obowiązki skarżącego są wskazane w ustawie. W piśmie z [...] stycznia 2018 r. Zarząd Dróg stwierdził, że jego uprawnienia do złożenia skargi w niniejszej sprawie wynikają z u.d.p., jak również ze statutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. To do oceny Sądu pozostawiono więc kwestię rozpoznania tego rodzaju skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albo na rozprawie i wniosek strony nie jest w tym zakresie dla Sądu wiążący. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego rozpoznawana sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, więc wniosek autora skargi kasacyjnej o jej rozpoznanie na rozprawie nie został uwzględniony. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy Mazowiecki Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji SKO w Warszawie uchylającej jego decyzję o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego i umorzeniu postępowania. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że organ orzekający w sprawie, niezależnie od tego, w której instancji orzekał, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym – co do zasady – nie dotyczy bowiem jego interesu prawnego. Organ nie działa bowiem jako "nosiciel interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje" (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015 r., s. 303 i powołane tam orzecznictwo). Z akt sprawy wynika, że Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie, działając z upoważnienia Zarządu Województwa Mazowieckiego, wydał decyzję o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej. Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że działał on jako organ I instancji i tym samym nie ma interesu pranego w zaskarżeniu decyzji SKO o uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania. Jak słusznie wskazał WSA, postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane przez organy do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli. Tym samym NSA uznał, że zasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z uwagi na brak legitymacji skargowej, określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. Prawidłowości powyższego stanowiska nie podważają argumenty autora skargi kasacyjnej, że Zarząd Dróg złożył zaskarżył decyzję SKO jako zarząd drogi, a nie zarządca – organ. W ocenie NSA na gruncie niniejszej sprawy nie sposób rozróżnić jednostki wykonującej zarząd drogi od organu wydającego decyzję w pierwszej instancji. Obie te czynności wykonywała ta sama jednostka organizacyjna – Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie, więc jako organ nie miał on prawa do wniesienia skargi. Nie można również uznać, że ustawa o drogach publicznych stanowi podstawę do skutecznego wniesienia przez Zarząd Dróg skargi. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o drogach publicznych określają zarządcę drogi, stanowią podstawę do stworzenia Zarządu Dróg, a także do wydania decyzji o karze pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy. Przepisy te nie dają jednak zarządcy drogi prawa do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na skutek wydania decyzji organu II instancji o bycie prawnym decyzji o wymierzeniu kary. Wobec tego zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione. Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd instancji nie dokonywał wykładni powołanych w pkt. I.1-3 petitum skargi kasacyjnej przepisów u.t.d., więc również z tego powodu zarzuty te nie mogły zostać uwzględnione. Ponadto, należy stwierdzić, że skoro Sąd I instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna, to słusznie nie badał "całości sprawy". Badanie dopuszczalności skargi jest bowiem pierwszą czynnością podejmowaną przez Sąd po wpłynięciu skargi. W przypadku zaś stwierdzenia przesłanek wynikających z art. 58 § 1 p.p.s.a Sąd nie ma możliwości badania sprawy, lecz zobowiązany jest do odrzucenia skargi. Skoro więc prawidłowo Sąd stwierdził brak legitymacji skargowej Zarządu Dróg, to słusznie odrzucił skargę, bez badania jej zasadności. Tym samym niezasadny okazał się być zarzut z pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny sad Administracyjny, na mocy art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.