VI SA/Wa 2376/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu – M. w [...], kwotę 100.000 (słownie: sto tysięcy) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi. M. w [...] (dalej "Zarząd Dróg") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej "SKO") z [...] września 2017 r., którą uchylono decyzję nakładającą na H. sp. z o.o. z siedzibą w [...] karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i umorzono postępowanie w tej sprawie w całości. Za podstawę wydania skarżonej decyzji SKO wskazało m.in. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej "k.p.a." w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), dalej "u.d.p." Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Zarząd Dróg w listopadzie 2016 r. z urzędu wszczął wobec H. sp. z o.o. z siedzibą w [...](dalej "spółka") postępowanie w przedmiocie zajęcia przez tą spółkę pasa drogowego bez jego zezwolenia, tj. zarządcy tej drogi. Wynikiem powyższego postępowania Zarząd Dróg, jako organ administracji publicznej, czyniąc to w oparciu m.in. o art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., wydał decyzję administracyjną, którą nałożył na spółkę karę pieniężną, gdyż ustalił, że zajmowała ona pas drogi bez jego zezwolenia. Spółka niezgadzając się z decyzją Zarządu Dróg odwołała się od niej do SKO. SKO rozpoznawszy odwołanie spółki uchyliło decyzję Zarządu Dróg i umorzyło postępowanie w tej sprawie w całości. Decyzja kasacyjna została doręczona spółce oraz Zarządowi Dróg. Na rozstrzygnięcie SKO skargę złożył Zarząd Dróg, zarzucając naruszenie zarówno prawa procesowego, jak i materialnego oraz wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji, względnie o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżone rozstrzygnięcie bezpośrednio ingeruje tak w obowiązki Zarządu Dróg, jak i w jego uprawnienia do pobierania korzyści z gospodarowania gruntami położonymi w pasach drogowych. Podano wskazano, że prawo zarządu gruntami w pasach drogowych jest nieograniczone czasowo i istnieje z mocy prawa. Zatem Zarząd Dróg, jako użytkownik owych nieruchomości, ma interes prawny w dążeniu do jak najpełniejszego ich wykorzystania i czerpania z nich pożytków. Z powyższego Zarząd Dróg wywiódł po swojej stronie interes prawny do skarżenia ww. decyzji SKO, jako pozbawiającej go możliwości doprowadzenia do budżetu Województwa Mazowieckiego środków pieniężnych z tytułu uchylonej kary. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, z uwagi na złożenie jej przez podmiot nie mający legitymacji skargowej w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Przedmiotem badanej skargi została uczyniona decyzja SKO wydana w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd stwierdza, że bez wątpienia wskazana decyzja może być przedmiotem kognicji sądu administracyjnego, jednakże dla dopuszczenia do jej zbadania niezbędnym jest, aby skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot. W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) dalej "p.p.s.a." uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skargę może wnieść również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Stosownie zaś do treści przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w punktach 1–5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Badając skargę przez prymat legitymacji do jej wniesienia, Sąd uznał, że Zarząd Dróg nie był uprawniony do wniesienia skargi na decyzje SKO, którą uchylono jego własną decyzję. Zatem skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną. Mając powyższy przepis na względnie Sąd - w kwestii legitymacji procesowej organu wydającego decyzję, jako organ pierwszej instancji, do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej, zauważa, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem sądowej oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016 r.). Jak podaje literatura, legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym zawierać musi w sobie dwa elementy. Skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona, i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym (T. Woś (w) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005 r. s. 214). Nadto wskazuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (A. Kabat (w) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze). Powyższe ma istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ skargę na decyzję SKO wniósł Zarząd Dróg, który to wydał decyzję w pierwszej instancji. Oznacza to, że rzeczoną skargę do sądu administracyjnego wniósł organ pierwszej instancji, który nie zgodził się z kasacyjną decyzją organu odwoławczego, i którą to chce poddać kontroli Sądu. Sąd stwierdza, że Zarząd Dróg nie wykazał własnego interesu prawnego do wniesienia skargi. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Owa dwuinstancyjność jest jedną z kluczowych zasad tego postępowania, mającą swoje umocowanie w postanowieniach art. 78 Konstytucji RP oraz skonkretyzowanie w art. 15 k.p.a. Istotą tej zasady jest to, że organ wyższego stopnia (w tym przypadku SKO) jest uprawniony do podjęcia jednego z rozstrzygnięć wymienionych w treści art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Jednym z rozstrzygnięć wymienionych we wskazanym przepisie jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji (Zarządu Dróg) i umorzenie postępowania (art. 138 § 1 pkt 2). Konsekwencją wskazanego rozstrzygnięcia jest zakończenie sprawy administracyjnej, która w tym przypadku, z urzędu została wszczęta przez Zarząd Dróg. Odnosząc się do uzasadnienia interesu zawartego w skardze Sąd zauważa, że istotnie Zarząd Dróg jest jednostką organizacyjną, powołaną z mocy prawa, do wykonywania zadań z zakresu zarządu drogami. Jednakże wykonując zadania te nie wykonuje ich na rzecz własną, dla siebie, ale na rzecz – jak wskazano w skardze, Województwa [...]. Zatem trudno z faktu realizacji owych zadań wywieść indywidualny interes prawy Zarządu Dróg do skarżenia decyzji SKO. Trudno znaleźć uzasadnienie dla stanowiska, że Zarząd Dróg, będąc organem wydającym decyzję w pierwszej instancji, może skarżyć do sądu administracyjnego decyzję organu drugiej instancji, wydaną w wyniku dwuinstancyjnej, administracyjnej kontroli jego decyzji, nawet jeżeli jest ona obciążona takimi wadami, że uzasadniałoby to jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przepis art. 50 p.p.s.a. wskazuje bowiem, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator oraz inne wymienione w nim podmioty, w tym te, którym ustawa przyznaje prawo do wniesienia skargi. Zdaniem Sądu obie decyzje wydane w niniejszej sprawie dotyczą li tylko indywidualnego interesu prawnego spółki, na którą została nałożona kara za zajęcie pasa drogowego. To wyłącznie ta spółka może w niniejszej sprawie skutecznie wnieść skargę na ostateczną decyzję SKO, jak również inne podmioty wymienione w art. 50 p.p.s.a. W niniejszej sprawie warto przywołać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślono, że organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję (postanowienie) organu drugiej instancji wydaną w tej sprawie (por. postanowienia NSA z: 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1134/17; 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1851/17; 1 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2697/17; 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2182/17; 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1873/17, czy 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1922/17). Rekapitulując, skoro Zarząd Dróg nie ma indywidualnego interesu prawnego do skarżenia decyzji SKO, jak równie nie jest podmiotem wymienionym w art. 50 p.p.s.a., w tym żadna ustawa (zwłaszcza ustawa o drogach publicznych) nie przydaje mu takiego prawa, skarga jako wniesiona przez nieupraniowny podmiot podlega odrzuceniu. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której Zarząd Dróg mógłby zajmować w jednej sprawie różne pozycje – raz organu wydającego władczą decyzję administracyjną, innym razem pozycję strony postępowania, a to w zależności od etapu załatwiania sprawy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15). Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt 1 postanowienia, czyniąc to w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. W zakresie kosztów zwróconych w pkt 2 Sąd działał na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.