I OSK 1873/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 112/17 o odrzuceniu skargi Wójta Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 6 Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Wójta Gminy K. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. W jego uzasadnieniu wskazał, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji. Zatem w tym przypadku nie ma on interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., uprawniającego do wniesienia skargi. Zasadą jest bowiem, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka (jej organ) samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej w tym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy K., działając jako organ pierwszej instancji, wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Oznacza to, że nie był uprawniony do złożenia do sądu administracyjnego skargi na drugoinstancyjną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej w tym postępowaniu i nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Twierdzenie, iż zdolności skargowej nie mają organy administracji, które orzekały w sprawie i to niezależnie od instancji, nie wynika ani z wykładni językowej, ani celowościowej przepisu art. 50 § 1 P.p.s.a. Zdaniem skarżącego przeciwna konkluzja wynika natomiast z zastosowania wykładni logicznej, albowiem organ administracji składając skargę do sądu administracyjnego na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego występuje zarówno przed kolegium, jak i przed sądem jako podmiot równorzędny wobec strony przeciwnej, zatem powinien mieć takie same prawa. Potwierdzenie stanowiska zawartego w zaskarżonym postanowieniu oznaczałoby w istocie pozbawienie organu administracji drogi odwoławczej bez wyraźnego zapisu w ustawie, a zatem pozbawienie możliwości kontroli potencjalnie wadliwych decyzji samorządowego kolegium odwoławczego przez niezależny sąd administracyjny. Autor skargi kasacyjnej dodał również, że w świetle wykładni językowej i logicznej trudno jest przyjąć, aby jednostka samorządu terytorialnego nie miała interesu prawnego w uchyleniu wadliwej decyzji bezpośrednio jej dotyczącej. Na podstawie tego zarzutu postulowano uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto, na podstawie art. 187 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o rozważenie możliwości przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego zagadnienia: "Jednostka samorządu terytorialnego wydaje indywidualną decyzję w sprawie dotyczącej osoby fizycznej, zaskarżona następnie przez tą osobę fizyczną do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO działa w roli organu orzekającego w sprawach odwołań od indywidualnych decyzji administracyjnych. W postępowaniu przed SKO jednostka samorządu terytorialnego oraz osoba fizyczna występują na zasadach równoprawnych. Wobec powyższego, czy w świetle art. 50 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stosunku do jednostki samorządu terytorialnego można stwierdzić brak legitymacji procesowej strony w sprawie odwołania od decyzji organu administracji publicznej wyższego stopnia. Brak legitymacji procesowej oznaczałby w istocie zamknięcie drogi odwoławczej dla jednostki samorządu terytorialnego, a przede wszystkim pozbawienie możliwości kontroli potencjalnie wadliwych decyzji SKO przez niezależny sąd administracyjny. Tymczasem na gruncie ustawowym brak jest przepisów, które by jednostce samorządu terytorialnego przyznawały mniejsze prawa w zakresie odwołania niż osobie fizycznej." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., jakie Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Odnosząc się zaś do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakowoż o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Przede wszystkim dlatego, iż występuje tu tylko problem prawny, niewymagający udziału stron w jego ocenie. Należy też zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala (według niektórych obliguje) na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w związku z § 3 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. należy uznać za nieuzasadniony. W niniejszej sprawie Wójt Gminy K. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a następnie wniósł skargę na decyzję kasatoryjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę (jej organ) jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak też sądowoadministracyjnego (p. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 (ONSAiWSA z 2003 r., nr 4, poz. 115), w szczególności jej uzasadnienie dotyczące organów gmin, jak i dotycząca powiatu uchwała z 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15 (ONSAiWSA z 2016 r., nr 4, poz. 54). Co prawda poglądów prezentowanych w tych uchwałach nie formułowano na gruncie przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej, na którym zagadnienie organu zobowiązanego jest inaczej ukształtowane niż w innych aktach prawnych, lecz judykatura nie zmieniła tu podejścia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 1919/06, 10 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2428/11, 4 września 2013 r., sygn. I OSK 1845/13, 1 października 2014 r., sygn. I OSK 2219/14, publ. CBOSA). Niepodobna bowiem abstrahować od funkcji organów jednostek samorządowych (zresztą i rządowych) ujętych na szerokim tle rozstrzygając sprawy należące do tego obszaru i inne. Nawet gdy zważyć na fakt, że informacja publiczna nie jest ich zadaniem z zakresu administracji publicznej, bowiem nie usuwa to tych jednostek i organów ze struktury organów państwa i nie zmienia ich charakteru. W obszarze informacji publicznej nie występuje typowe powierzenie zadań organom administracji publicznej, lecz należy tu stosować reguły ogólne do nich się odnoszące. Co prawda prowadzi to oczywiście do pogorszenia sytuacji prawnej jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do innych podmiotów występujących na gruncie informacji publicznej, wszak jest to efekt konstrukcji prawnej w tym zakresie. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ orzekający w pierwszej instancji doprowadziłoby do wadliwej sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające na dwóch szczeblach w tej samej sprawie. Nie do przyjęcia jest więc stanowisko, wedle którego organ może zajmować różną pozycję (raz jako organ orzekający w sprawie - wydający decyzję, innym razem jako strona postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy. Oznacza to, że ani gmina której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, ani sam ten organ, nie mają legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w takiej sprawie. Sprawa taka nie dotyczy interesu prawnego jednostki samorządowej podlegającego ochronie w tym postępowaniu. Nie oznacza to jednak pozbawienia prawa do sądu, gdyż prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, a taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Możliwe jest też zawiadomienie o ewentualnym naruszeniu prawa prokuratora, który jest władny do dokonania oceny stosowania prawa. Taki pogląd zaprezentowano z motywach ostatnio przywołanej uchwały. Z tego powodu skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., gdyż judykatura stoi na stanowisku, wedle którego oczywisty brak uprawnienia do wniesienia skargi przemawia za takim rozstrzygnięciem, mimo iż co do zasady kwestia legitymacji należy do sfery materialnoprawnej skutkującej oddaleniem skargi (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1579/16, CBOSA). Generalnie bowiem stroną postępowań nie jest organ, lecz gmina której zresztą, a nie organom powierza się zadania publiczne (choć w istocie to organ załatwia sprawy). Przyszło też dostrzec, że w skardze kasacyjnej Wójt Gminy K. wykazuje istnienie interesu prawnego w istocie polemizując z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., podważając prawidłowość rozpoznania przez to Kolegium odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, co oczywiście nie może mieć tu znaczenia. Zatem podniesione tamże argumenty nie mogły odnieść skutku. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku autora skargi kasacyjnej o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjnego do rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych wskazanych w kasacji. Także ze względu na nieczytelność użytych sformułowań. Przepis art. 187 P.p.s.a. daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu taką możliwość w sytuacji, gdy przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Jednakże decyzja w tym zakresie pozostawiona jest sądowi orzekającemu. W rozpoznawanej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego takich wątpliwości nie miał. Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 5