I OSK 2428/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1927/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 17 października 2011 r., II SA/Wa 1927/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji, oraz że organ w tym przypadku nie ma interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r., I OPS 1/03). Stosownie do postanowień art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.) obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do tych decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust 2 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, działając jako organ I instancji odmówił, w drodze decyzji, udostępnienia informacji publicznej. Oznacza to, że nie był uprawniony do złożenia do sądu administracyjnego skargi na drugoinstancyjną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie uchylającą jego decyzję. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił mu 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a tym samym legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie i w konsekwencji odrzucenie skargi; 2) naruszenie art. 165 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd, że podmiotowość prawna jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje korzystania z ochrony sądowej, tj. możliwości wniesienia skargi mającej na celu weryfikację decyzji organu administracji; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia i oceny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego w oparciu o wszechstronnie zbadany, zindywidualizowany stan faktyczny sprawy i wyprowadzeniu przez Sąd wniosku, że w rozpatrywanej sprawie podmiot samorządowy pozbawiony jest interesu prawnego i możliwości dochodzenia swoich praw tylko dlatego, że jego organ wyposażony został w określone kompetencje ustawowe w zakresie władztwa administracyjnego. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreślono w szczególności, że skarga do sądu administracyjnego nie została wniesiona przez Prezydenta m.st. Warszawy działającego jako organ I instancji ale przez gminę Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowaną przez Prezydenta. Zgodnie z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, gmina Miasta Stołecznego Warszawy będąca właścicielem nieruchomości zobowiązana będzie ponieść koszty związane z przetworzeniem informacji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Skarżący – Miasto Stołeczne Warszawa jest zobowiązany do racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi i także z tego powodu ma interes prawny w domaganiu się sądowej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Należy dokonać wyraźnego odróżnienia jednostek samorządu terytorialnego od jej organów. Jedynie jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną i może być podmiotem praw i obowiązków oraz dysponować czynną i bierną legitymacją procesową, zarówno w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i w postępowaniu sądowym, a nie jej organ (por. wyrok WSA z 5 października 2011 r., VII SA/Wa 1525/11). Wskazując na rozbieżność w orzecznictwie w tych kwestiach, podniesiono, że pojawiają się stanowiska, zgodnie z którymi wydanie decyzji administracyjnej przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza, że jednostka ta nie może wnieść skargi na decyzję wydaną przez organ odwoławczy i występować jako uczestnik postępowania przed tym sądem (przytoczono wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2011 r., VII SA/Wa 1525/11, wyrok WSA w Gliwicach z 16 stycznia 2009 r., II SA/Gl 933/08, wyrok NSA z 22 listopada 2007 r., I OSK 1649/06, fragment uzasadnienia uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, w którym Sąd stwierdził że wprawdzie zasadą jest brak możliwości dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, jeżeli jednocześnie jej organ był właściwy do orzekania w tej sprawie, jednakże jako wyjątek potraktował postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; wyrok SN z 7 czerwca 2001 r., III RN 104/00, wyroku TK z 29 października 2009 r., K 32/08 – gdzie Trybunał orzekł o zgodności zakwestionowanych przepisów z Konstytucją wskazując, że art. 165 ust. 1 i 2 nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów, jak również nie nakłada obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego, przy czym Trybunał zwrócił uwagę na tendencje zmierzające do przyznania jednostce samorządu terytorialnego statusu strony, a w konsekwencji prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego; postanowienie z 26 maja 2008 r., P 14/05). Powyższe oznacza, że ocena legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego powinna być poddana wnikliwej interpretacji w oparciu o wszechstronnie zbadany stan faktyczny danej sprawy. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uczynił tylko "kilka lakonicznych uwag" przekreślających automatycznie możliwość udziału takiego podmiotu w jakimkolwiek postępowaniu. Miasto Stołeczne Warszawa posiada interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym udostępnienia informacji dotyczących liczby budynków stanowiących własność miasta, które w okresie od 1 stycznia 1990 r. do 30 listopada 2010 r. zostały przekazane prywatnym właścicielom w wyniku realizacji sądowych postanowień o nieważności decyzji o odmowie przyznania dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy, wydawanej na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, na temat liczy osób i rodzin zamieszkujących budynki przekazywane prywatnym właścicielom w ww. okresie. Wniosek dotyczył także podania informacji na temat szacowanej całkowitej liczby budynków, które w najbliższych latach zostaną zwrócone w trybie przepisów powołanego dekretu, jak i ilości osób i rodzin zamieszkujących w takich budynkach. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną informacja, do której udzielenia zostało zobowiązane Miasto Stołeczne Warszawa ma charakter informacji przetworzonej, której udostępnienie wymaga wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Z uwagi więc na szeroki zakres informacji, która ma być udostępniona oraz koszt jej przetworzenia, Miasto powinno mieć możliwość weryfikacji na drodze sądowej stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Przywołano uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 32/08, zgodnie z którym, "zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. (...) luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych". Zdaniem skarżącego, rażąco wadliwa ocena treści wniosku przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przemawia za zasadnością zapewnienia odpowiedniej ochrony sądowej Miastu Stołecznemu Warszawa poprzez przyznanie uprawnienia do wniesienia skargi na decyzję Kolegium. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wynikają z art. 183 § 2 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Stąd skarga kasacyjna była rozpatrywana jedynie w jej granicach. Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 50 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. należy uznać za nieuzasadniony. W niniejszej sprawie, Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a następnie wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym, "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego." (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, publ. ONSA 2003/4, poz. 115, a także postanowienia NSA z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08, z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09 i cyt. tam orzecznictwo) Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie w dwóch instancjach. Spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. też postanowienia NSA z 20 grudnia 2006 r., I OSK 1919/06, czy z 16 lutego 2010 r., I OSK 181/10). W skardze kasacyjnej Miasto Stołeczne Warszawa wykazuje istnienie interesu prawnego w istocie polemizując ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego ("wadliwa ocena treści wniosku przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przemawia za zasadnością zapewnienia odpowiedniej ochrony sądowej Miastu"). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 165 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd, że podmiotowość prawna jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje korzystania z ochrony sądowej, tj. możliwości wniesienia skargi mającej na celu weryfikację decyzji organu administracji Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę na przytoczony przez wnoszącego skargę kasacyjną wyrok Trybunału Konstytucyjnego, gdzie wskazano, że "art. 50 § 1 (...) są zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 29 listopada 2011 r., II OSK 2315/11). W niniejszej sprawie, sporządzone uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, dlaczego uznał, że Prezydentowi m.st. Warszawy nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Podsumowując, gmina której organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.